上海印发2026年度碳排放配额分配方案——地方碳市场制度创新提速
发布时间：2026-10-10
2026年7月29日，上海市生态环境局正式印发《上海市2026年度碳排放配额分配方案》和《上海市纳入2026年度碳排放配额管理单位名单》。方案确定2026年度配额总量为8000万吨，纳管单位由2025年度的419家扩容至476家。方案在四个维度实现了实质性突破：石化行业试点配额总量控制，以2025年排放量作为行业上限；钢铁、化工等行业纳管门槛由2万吨降至1万吨；有偿分配比例统一上调，直接发放配额比例降至92%至96%；同步推出激励调节系数，将碳足迹认证、降碳减污评价等纳入配额分配。在《上海碳市场全面深化改革行动方案（2026—2030年）》的框架下，这份年度方案正在将“地方试点”推向“制度创新”的新高度。
一、方案的核心框架：总量、门槛与退出机制
1.1 总量稳定，覆盖面扩大
方案确定2026年度上海碳排放交易体系配额总量为8000万吨，包含直接发放配额和政府储备配额两部分。与2025年度相比，配额总量保持基本稳定，但纳管单位数量从419家增加至476家，增幅约13.6%。
新增纳管单位的行业分布为：工业占比68%、数据中心占比11%、建筑业占比7%、交通运输业占比12%、危险废物治理业占比2%。这一结构清晰地反映出上海碳市场的覆盖重心——工业仍是主体，但数据中心、建筑业等新兴领域正在快速进入管控视野。
1.2 纳管门槛大幅降低
方案最具实质性的调整，是大幅降低了高载能行业的纳管门槛。
钢铁、化学原料和化学制品制造、有色、非金属矿物行业，纳管门槛由2万吨排放（1万吨标煤）降至1万吨排放（5000吨标煤）；数据中心由单体数据中心2万吨排放降至1万吨排放；远洋及沿海货物运输由10万吨排放（5万吨标煤）降至8万吨排放（4万吨标煤）。其他工业、航空运输、货运港口、机场、普通货物道路运输及危险废物治理等行业纳管门槛维持原有水平不变。
这意味着，更多中小型工业企业将被纳入碳市场管控。中国证券报援引分析人士观点指出，“此举意味着将有更多中小工业企业被纳入管控，区域性化工、石化上市公司下属子公司考核压力加大，部分能效偏弱主体配额缺口或扩大”。
1.3 市场化退出机制建立
与门槛降低相配套，方案建立了市场化退出机制：对连续3年二氧化碳年排放量未达到1万吨的纳管单位，可以从纳管名单中移出。这一设计避免了“只进不出”的名单膨胀问题，使碳市场始终保持对真正排放主体的聚焦。
二、石化行业试点总量控制：从“强度管理”到“总量约束”的关键一跃
2.1 “总量控制”的含义
方案在分配方法上最引人注目的突破，是石化行业试点实施配额总量控制——以2025年碳排放量作为该行业总量控制上限，强化总量约束效力。方案进一步明确，后续年份石化企业的历史碳排放基数最高不超过2025年碳排放量，并将根据碳排放双控考核要求以及企业降碳潜力，进一步降低石化行业配额总量。
这一设计的深层含义在于：石化行业的碳排放天花板从此被锁定在2025年的水平，且天花板本身还将逐年下降。过去以“强度”为核心的配额分配逻辑——产量高则配额多——在石化行业被“总量”逻辑取代——无论产量如何变化，行业总排放不得超过上限。
2.2 为什么是石化行业？
石化行业是上海碳市场纳管企业中排放规模最大、排放强度最高的行业之一。选择石化行业作为总量控制的试点，既是“啃硬骨头”的治理勇气，也体现了制度设计的务实考量。
从技术角度看，石化行业的碳排放来源相对集中——主要来自工艺过程排放和化石燃料燃烧，核算边界相对清晰，数据基础较好，具备实施总量控制的技术条件。从政策节奏看，全国碳市场即将把石化、化工行业纳入覆盖范围，上海在地方试点层面先行探索总量控制，可以为全国碳市场提供“压力测试”的样本。
2.3 从“软约束”到“硬约束”的示范效应
东吴证券分析指出，上海、深圳的制度实践，“为全国碳市场后续推广有偿分配积累实操样本，资本市场需要重视碳成本由隐性向显性转化过程中给利润表带来的扰动”。石化行业总量控制的试点，同样具有这样的示范价值——一旦上海跑通“总量控制+有偿分配+市场化退出”的组合机制，全国碳市场在纳入石化、化工行业时，就有了可参照的地方实践样本。
三、有偿分配比例全面上调与激励调节机制
3.1 直接发放配额比例下调
方案在配额有偿发放方面做出了明确的收紧安排。航空、水运行业的直接发放配额比例由99%调整为96%，其他行业统一调整为92%。这意味着所有纳管企业通过拍卖等方式有偿获取配额的比例均有所提高，企业需要从市场上购买配额的份额从1%至8%不等。
这与《上海碳市场全面深化改革行动方案（2026—2030年）》设定的时间表相衔接：到2027年，纳管单位配额有偿发放比例控制在8%以内；到2030年，有偿发放量占配额总量的比例进一步提高。2026年度的方案，正是这一渐进式改革路径的第一步落地。
3.2 激励调节系数：让“主动降碳”获得回报
与有偿分配收紧相配套的，是一套激励调节机制。方案设置了差异化的激励调节系数，获得以下条件的纳管单位，直接发放配额比例可以分别上浮0.5个百分点，累计上浮上限不超过1个百分点：
获得降碳减污协同增效评价前10%；
公共建筑能效评级达到1级；
获得国家及本市产品碳足迹认证证书。
这套机制的设计逻辑清晰：有偿分配比例的提升是“普遍性收紧”，激励调节系数则是“选择性奖励”。一个积极进行产品碳足迹核算和认证的企业，一个在降碳减污协同增效评价中表现突出的企业，可以通过自身的努力“拿回”部分被收紧的免费配额。这种“奖优罚劣”的机制，比单纯的行政命令更能激发企业的内生减排动力。
四、其他制度优化：绿电衔接、基准值收紧与行业方法学升级
4.1 绿电衔接规则优化
方案调整了绿电衔接规则，以实际用电量计算配额分配基数，支持纳管单位在核算排放量时使用绿电抵扣。这一调整解决了过去绿电使用在配额分配中的“双重计算”或“口径不清”问题——企业用绿电替代煤电，不仅减少了实际排放，还能在配额分配基数中得到体现，形成了正向激励。
4.2 电力热力行业基准值收紧
方案收紧了电力热力行业的基准值，下调单位综合供电量碳排放基准、燃气锅炉和燃气机组单位综合供热量碳排放基准，并新增纯供冷机组单位综合供热量碳排放基准，推动热力供应端持续降碳。
4.3 航空行业分配方法升级
方案将航空行业的分配方法由原有的历史强度法调整为行业基准线法，并按照机型规模差异设置差异化的单位周转量碳排放基准，以提升分配的精细化水平和行业可比性。这一调整使航空行业的配额分配从“看企业自己的历史”转向“看行业的平均水平”，更有利于激励效率领先的企业。
五、碳信托：制度创新的“配套引擎”
上海碳市场制度创新的另一条关键线索，是碳信托机制的同步运转。
2026年2月28日，上海环境能源交易所联合华宝信托，在全国率先发布上海碳排放配额行政管理服务信托。这是国内首个聚焦碳配额市场化、金融化管理的专项信托机制，直接对标欧盟碳市场稳定储备机制（MSR） 。
碳信托的核心功能是：针对纳管企业盈余配额分散闲置、流转无序、碳价波动偏大等长期痛点，依托信托架构实现配额的集中归集、合规管理与科学投放。2026年6月12日，该信托完成首次有偿竞价交易，共8家机构参与并竞价成功，成交规模3090吨。
碳信托与年度配额分配方案形成了一对互补的制度组合：分配方案从“源头”规定了免费配额的比例和总量控制的边界；碳信托则从“流通端”为盈余配额的归集和有序投放提供了市场化通道。两者共同构成了上海碳市场“配额总量管控—有偿分配调节—市场稳定储备”的制度闭环。
六、制度创新的示范意义
上海2026年度配额分配方案的出台，放在更大的制度坐标系中审视，其意义超出了年度配额分配的范畴。
第一，它为全国碳市场的“总量控制”转型提供了地方样本。 全国碳市场目前仍以强度控制为主，配额总量尚未预设刚性上限。上海在石化行业试点总量控制，以2025年排放量作为行业上限并逐年下调，为全国碳市场从“强度控制”走向“总量控制”积累了实操经验。
第二，它为“有偿分配”的全国推广积累了市场数据。 有偿分配比例的确定、竞价底价的设定、激励调节系数的设计——这些都需要真实的市场运行数据来检验和优化。上海作为全国唯一连续12年实现100%履约的试点地区，其有偿分配实践将为全国碳市场提供宝贵的参考。
第三，它为地方碳市场与全国碳市场的衔接提供了制度模板。 方案明确，进入全国碳排放权交易市场的纳管单位，其结余的碳排放配额原则上三年内在上海碳排放权交易市场逐步结转；其他纳管单位暂不实施配额结转。这一安排既保障了已纳入全国碳市场的企业不因结转问题产生额外负担，也为未来更多行业从地方试点转向全国市场预留了制度接口。
结语
从8000万吨的配额总量，到476家纳管单位；从石化行业的总量控制试点，到航空行业的基准线法升级；从有偿分配比例的全面上调，到产品碳足迹认证与激励调节系数的挂钩——上海2026年度碳排放配额分配方案，用一系列具体的制度安排，回答了地方碳市场“往哪里走、怎么走”的问题。
在“十五五”开局之年，地方试点碳市场的角色正在发生变化。它们不再只是“为全国碳市场探路”的试验田，而是成为与全国碳市场错位互补、功能衔接的制度创新平台。正如地方试点碳市场工作研讨会所指出的，“要充分发挥地方试点碳市场先行先试作用，在扩大行业覆盖、推行配额有偿分配与市场调节、扩展交易主体、创新监管方式、规范发展碳金融等方面加大先行先试力度，为全国碳市场建设积累可复制、可推广的经验”。上海2026年度方案的落地，正是对这一要求的率先响应。