COP31倒计时两个月——五大优先议程与“三极共治”模式解读
发布时间：2026-09-23
距离2026年11月9日联合国气候变化安塔利亚大会（COP31）开幕仅剩不到两个月。本届大会以“三极共治”模式载入UNFCCC历史——土耳其担任主席国并主办会议，澳大利亚担任“谈判主席”独家主导谈判进程，太平洋岛国主办会前预备会议。主席国公布的五大优先议程——电气化、废物管理、韧性城市、气候金融、教育——以“35 by 2035”全球电气化目标为旗舰倡议。然而，波恩会议暴露的融资分歧、适应目标僵局、减缓工作计划停滞，仍将是安塔利亚谈判桌上的“硬骨头”。
一、五大优先议程：从愿景到量化目标
COP31主席国围绕五大优先议程，逐一设定了可量化的行动目标。
1.1 电气化：COP31的“旗舰倡议”
电气化是五大议程中共识度最高、主席国投入最大的核心议题。COP31候任主席穆拉特·库鲁姆在伦敦气候行动周开幕式上，花了近一半的演讲时间谈论电气化，并重申了“35 by 2035”目标：到2035年将终端能源消费中电力占比从目前的约20%提升至35%。
这一目标将通过加速交通、建筑和工业三大领域的电气化来实现。该目标已获得国际能源署（IEA）、国际可再生能源署（IRENA）和全球可再生能源联盟等多个国际组织的支持，主席国已委托IEA编制专题报告，为实现“35 by 2035”绘制路径图。库鲁姆同时强调，电力需求的增长必须配套同步扩大清洁能源供给——稳定可持续的能源体系离不开电气化与可再生能源的协同发展。
1.2 废物管理：“零废弃”与甲烷减排双线并进
在废弃物治理方面，COP31主席国提出了到2035年全球废弃物产生量增幅减半的目标。库鲁姆特别强调了甲烷减排的紧迫性——垃圾填埋场产生的甲烷是加剧全球变暖的重要诱因，废弃物行业人为甲烷排放量约占全球总量的20%。减少填埋甲烷排放被认为是减缓气候变暖见效最快、可行性最高的路径之一。
1.3 韧性城市：建筑节能与抗震重建的“土耳其经验”
韧性城市建设方面，主席国提出到2035年建筑行业能源消耗强度至少降低25%的目标。库鲁姆介绍了土耳其在2023年强震后的重建经验：两年内完成45.5万套抗震住宅重建，新建住房全部执行高标准节能规范，整体能耗降低39%。
1.4 气候金融：从承诺到落实
库鲁姆回顾了巴库气候融资框架下达成的共识：力争到2035年每年筹集至少3000亿美元气候资金，但他同时发出警示——去年全球海外发展援助规模出现了史上最大年度跌幅。他强调，全球能源转型能否成功，关键在于发展中国家能否获取落实气候目标所需资金。
1.5 气候教育：从“精英议题”到“全民共识”
COP31主席国提议，到2030年更多国家将气候变化内容纳入中小学常规教学课程，并为全球青年农民提供气候韧性农业实践培训，以增强全球粮食安全。
根据COP31官方公布的12天主题日日程，这五大优先议程被有机嵌入各主题日之中：11月9日“食品、农业与健康”开幕，10日“能源与交通”聚焦电气化，11日“零废弃”与领导人峰会首日并行，12日“韧性城市与建成环境”与峰会次日并行，13日“金融与贸易”聚焦气候金融，14日“儿童、青年、教育与技能”对应气候教育。
二、“三极共治”：UNFCCC历史上的制度创新
COP31最引人注目的制度创新，是其史无前例的“三极共治”模式。这是UNFCCC历史上首次采用这种合作治理架构。
2.1 分工架构：主办权、谈判权、议程权的分置
三极的分工清晰而互补：
土耳其——主席国与主办方。土耳其担任COP31主席国，主办包括世界领导人峰会在内的全部会议，负责会议的全部沟通事务，履行UNFCCC规定的东道国全部职责，并任命联合国高级别气候倡导者。
澳大利亚——谈判主席。COP31主席任命澳大利亚代表为“谈判主席”，独家拥有COP31所有谈判的授权。澳大利亚负责从COP30结束到COP31闭幕期间的所有谈判任务，全年召集磋商，管理谈判相关会议，主导谈判文本起草，并担任UNFCCC谈判的联络点。
太平洋岛国——会前会议主办方。Pre-COP将在太平洋岛国举办，由太平洋领导人选定主办国，澳大利亚与太平洋小岛屿发展中国家（PSIDS）密切合作予以支持和主持。
2.2 太平洋岛国的“核心席位”
这一安排的核心承诺，是将太平洋岛国置于COP31的中心位置。太平洋岛国论坛秘书长Baron Divavesi Waqa指出，“这一方式将让全球领导人有机会亲眼看到太平洋的气候影响和社区驱动的适应行动，直接听取太平洋的声音和解决方案，支持太平洋主导的倡议”。
具体安排包括：COP31将设立专门会议讨论小岛屿发展中国家的气候融资需求，为太平洋韧性基金（PRF） 提供认捐平台；同时任命来自太平洋岛国的行动议程特使，确保太平洋的优先事项贯穿COP31全过程。
正如太平洋岛国论坛所强调的，太平洋地区对全球温室气体排放的贡献不足0.03%，却是世界上最易受气候变化影响的地区之一。“三极共治”模式将这一最脆弱的群体从气候谈判的“旁观者”提升为“议程设置者”。
三、波恩前奏：分歧暴露了COP31的“未完成清单”
2026年6月在德国波恩举行的SB64会议，作为COP31前最后一场年中磋商，为安塔利亚的谈判桌提前“亮牌”。
3.1 气候融资：南北裂痕的“震中”
气候融资是波恩谈判中最核心、最尖锐的分歧所在。发展中国家要求发达国家明确到2035年每年至少3000亿美元气候资金的交付时间表，并推动以赠款为基础的适应融资；发达国家则坚持将讨论限制在既定融资轨道内，强调“公私混合、多源动员”。WWF在波恩闭幕声明中直言：“波恩再次看到气候融资进展停滞”。
3.2 适应目标：59项指标的“落地困境”
全球适应目标（GGA）历经四年谈判才将数百个潜在指标压缩至59项，但全部被定性为“非强制性、非侵入性”。COP31需要将这些已成共识的“顶层结构性指标”转化为短期实施的具体指南和定量工作计划，但波恩谈判未能在此取得突破。
3.3 减缓工作计划：科学与政治的“拉锯战”
国际商会（ICC）在波恩闭幕声明中表达了对减缓工作计划（MWP）进展的“深切担忧”，指出“我们看到波恩存在重大分歧，似乎难以弥合”。部分化石燃料生产国试图削弱1.5℃目标的约束力，引发多个缔约方联盟发出“捍卫科学”的呼吁。
3.4 公正转型：为数不多的“微光”
在普遍失望的氛围中，公正转型是为数不多的积极信号。各方就公正转型工作计划的职权范围达成了协议，“贝伦-安塔利亚机制”（BAM）的多项建议被纳入。但深层分歧依然存在——新机制应由新资金和新机构支持，还是通过现有机制运作？欧洲气候行动网络指出，“没有真正的资源，这个议程就有沦为空洞承诺的风险”。
WWF在闭幕声明中总结道：“波恩表明，气候议程正从承诺转向落实，但这一转变缓慢、不均衡且脆弱”。
四、中国立场：支持多边进程，推动平衡成果
在COP31筹备的关键阶段，中国通过一系列双边气候对话清晰阐述了立场。
2026年8月25日至27日，生态环境部部长黄润秋率团访问澳大利亚，与澳气候变化与能源部长鲍恩共同召开第十次中澳气候变化部长级对话。黄润秋阐述了中国参与气候变化多边进程的立场，以及关于COP31成果的主张，表示愿支持澳方作为COP31谈判主席国的相关工作，共同推动大会达成平衡、积极成果。鲍恩表示，澳方作为COP31谈判主席国，将按照公开透明、广泛参与、缔约方驱动、协商一致的原则，推动COP31取得积极成果。
同月，黄润秋在第七次中新气候变化部长级对话中，进一步阐述了对COP31成果的期待，并对深化中新气候政策对话与务实合作提出具体建议。新西兰方面赞赏中国在全球气候治理多边进程中展现的领导力，表示愿在碳市场建设、适应气候变化、甲烷排放控制、电动汽车等领域加强务实合作。双方明确支持COP31主席国土耳其和谈判主席国澳大利亚工作，为全球气候治理多边进程增添更多确定性。
在2026年彼得斯堡气候对话上，中方指出，全球气候治理面临严峻挑战，但绿色低碳转型大势不可逆转。多边进程从谈判转向实施，要解决发达国家减排力度和提供支持不足的“老问题” ，也要克服单边主义、保护主义阻碍全球应对气候变化集体努力的“新挑战”。
结语
距离安塔利亚开幕不到两个月，COP31面临的是一个“双轨并行”的局面：谈判轨道上，波恩暴露的融资分歧、适应僵局、减缓停滞仍待化解；行动议程轨道上，五大优先议程以“35 by 2035”电气化目标为牵引，正在为全球气候治理注入务实的行动动能。
“三极共治”模式本身即是气候治理范式的一次实验——当主办权、谈判权、议程权被分置于三个不同的行为体，当最脆弱的太平洋岛国被置于会议的核心位置，COP31试图证明：在一个碎片化的世界里，多边合作仍然可以以创新的方式运转。正如WWF所评价的，“气候议程正从承诺转向落实，但这一转变仍然缓慢、不均衡且脆弱”。安塔利亚能否将这份“不均衡的转变”转化为一份可信的交付方案，将是这场气候外交年度大考的核心命题。