九大高耗能行业节能降碳改造三年行动全面启动——1亿吨标煤节能量背后的“存量革命”

发布时间：2026-09-10

    2026年6月15日，国家发展改革委、工业和信息化部、生态环境部、国务院国资委、国家能源局五部门联合印发《关于开展重点行业节能降碳改造攻坚三年行动的通知》（发改环资〔2026〕698号）。自2026年起，以钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、甲醇、煤电等9个行业为重点，利用3年时间全面实施节能降碳改造。到2028年底，工业重点行业达到现行能效标杆水平的产能比例平均提高20个百分点，煤电行业力争提高15个百分点，能效基准水平以下产能基本清零，累计形成节能量1亿吨标准煤以上、减排二氧化碳2亿吨以上。距离2030年前碳达峰的时间窗口已不足四年，这份“攻坚令”的出台，标志着碳达峰攻坚从“政策设计”全面转入“存量改造”的实战阶段。

一、为何此时出台？——碳达峰攻坚的“存量革命”

当前距2030年前实现碳达峰的时间“窗口”已不足四年。在时间紧、任务重的情况下，如何既保障经济平稳运行，又能有效压减碳排放？国家发改委给出的策略是向存量要空间。

国家发改委政策研究室副主任、新闻发言人李超在6月新闻发布会上明确指出，“十五五”时期是实现碳达峰目标的攻坚期、决胜期，国家发改委将科学有序开展碳达峰碳中和综合评价考核，以更高水平、更高质量开展节能降碳工作，统筹好经济发展、能源安全和绿色转型。

9个重点行业具有高耗能、高碳排放的突出特征，是压减煤炭消费、控制碳排放的重中之重。据行业机构统计，当前粗钢、电解铝、水泥熟料、平板玻璃等行业标杆产能占比不足30%，部分行业超10%产能低于基准水平，节能降碳改造空间较大。

四川省环境政策研究与规划院能源与气候变化研究中心高级工程师向柳分析指出，当前和今后一个时期，高比例燃料替代、原料替代、碳捕集利用与封存等深度脱碳技术虽前景广阔，但短期内仍面临经济、技术、安全等多重条件制约。因此，以节能提效为重点来控制碳排放，是当前最为经济可行的做法。

这场“存量革命”的逻辑清晰而有力：通过存量改造腾退碳排放空间，为新兴产业、未来产业的刚性碳排放腾挪容量——即以旧换新、“腾笼换鸟”的关键一步。

二、目标量化：1亿吨标煤与2亿吨二氧化碳的“硬约束”

《通知》锚定2028年底的阶段性目标，给出了清晰的量化标尺：

1亿吨标准煤的节能量，相当于约14个三峡水电站全年的发电量（按标准煤折算）；2亿吨二氧化碳的减排量，相当于约10亿棵成年树木一年的碳吸收量。这两组数字的背后，是一场覆盖国民经济“骨骼”的系统性节能降碳改造。

三、“存量改造+增量优化”的双轮驱动

此次攻坚行动的政策设计，呈现出“存量改造+增量优化”的双轮驱动特征。

3.1 存量端：向高耗能行业“刮骨疗毒”

在存量端，《通知》要求各有关部门和地方加大引导支持力度，持续完善政策措施，充分调动企业的积极性、主动性，加强对节能降碳改造的监督管理，督促相关企业切实履行节能降碳主体责任。

国家节能降碳中心副主任闫勇哲指出，政府、企业、社会三方联动，才能让责任压得实、落得细：

政府层面：要求各地区制定总体方案，形成具体到企业的改造计划清单，定期报送进展情况，实现 “任务项目化、项目清单化、清单责任化” 。

企业层面：明确相关企业是节能降碳改造的责任主体，要求聚焦主要工序、重点设备和关键环节开展节能降碳诊断，充分利用合同能源管理等市场化模式加快实施改造。

社会层面：要求行业协会发挥桥梁纽带作用，强化政策解读和业务培训，创新服务模式。

3.2 增量端：严控“两高”项目，推动清洁能源全覆盖

在增量方面，国家发改委明确将推动新增项目优化能源结构，积极发展绿电直供等新模式，提升非化石能源使用比例。

对于技术先进且具备高附加值的项目，非化石能源用得越多，碳排放压力也就越小。下一步将推动各地方扩大对零碳园区、零碳运输走廊等领域的投资力度，加快实现新增清洁能源发电量覆盖全社会新增用电需求。

存量改造减少的碳排放量可以作为新项目碳置换源，是《行动计划》的亮点之一。企业如果用先进技术腾出碳排放空间，就等于拿到了稀缺的“发展路条”。

四、九大行业“一业一策”：差异化改造路径全景

《行动计划》结合实际精准施策，分行业细化部署了改造的技术方向和工艺路线。

在钢铁行业方面，重点推动高炉、转炉等重点工序和装置节能降碳改造，应用高炉大比例球团冶炼、炉顶均压煤气回收、热风炉富氧烧炉等先进技术，推广铁水一罐到底等工序间界面衔接技术，有序开展氢冶金等技术应用。同时加快电机、风机、水泵、热泵、锅炉、制氧机、空压机、变压器等用能设备更新升级。

在水泥行业方面，推动水泥熟料生产等重点工序节能降碳改造，应用六级预热器、第四代中置辊破高效篦冷机等高效设备，开展窑炉富氧（全氧）燃烧系统、高效燃烧器等改造，支持立磨终粉磨系统、分别粉磨工艺技术应用，实施原料燃料绿色低碳替代。

中国电子信息产业发展研究院研究员冯相昭对这些技术作出了分级判断：“像电机更新、余热余压发电、高炉大比例球团冶炼等，已经具备较高的技术成熟度，是企业应该‘马上办’的必答题。而氢冶金这类前沿技术，短期内全面大规模商业化仍面临绿氢成本较高和基础设施不完善等制约，目前更多处于规模化示范和引领阶段。”

五、资金支持：中央预算内投资20%补助，取消上限

为确保改造顺利推进，《通知》明确了多层次的资金支持政策。

中央投资支持：国家发展改革委将会同有关部门加大中央投资支持力度，对符合条件的节能降碳改造项目按核定总投资20%的比例给予资金补助，优先支持改造后能效达到标杆水平的项目。2026年中央预算内投资力度持续加码，单个项目补贴上限全面取消——这意味着符合条件的大型节能降碳项目可获得远超以往的专项资金支持。

地方配套支持：鼓励地方统筹运用现有资金渠道，加力支持重点行业节能降碳改造项目实施。四川省明确省级预算内基本建设投资对符合条件的项目按照不超过单个项目总投资15%给予补助，单个项目补助资金最高不超过2000万元。

税收与金融支持：落实节能专用装备、技术改造、资源综合利用等税收优惠政策。鼓励金融机构围绕节能降碳改造需求提供多元化金融产品服务。

据机构测算，未来3年节能降碳行动可直接撬动1.2万亿元至1.5万亿元投资空间。节能装备和技术服务领域需求有望持续增长，数字化能碳管理市场将迎来更多机会，新能源开发和绿电交易市场有望进一步扩大。

六、企业实践：从“灰”到“绿”的转型样本

在政策落地之前，一批先行企业已经用实践证明——节能降碳改造不仅是环保责任，更是实实在在的经济效益。

钢铁行业：鞍钢集团高质量完成钢铁极致能效三年行动各项任务，50%钢铁产能达到能效标杆水平，整体工序能效标杆产能占比位居行业前列。邯钢邯宝公司将极致能效培育列为“生命线工程”，正式获评“双碳最佳实践能效标杆示范企业”。

水泥行业：山西冀东海天水泥通过三项改造实现“低碳变形”——给窑筒体布置螺旋鳍片管集热器，每小时新增发电量超过450千瓦时；利用水泥窑内超过1400℃的高温协同处置危险废物，年处置能力达6万吨；推进4.43兆瓦分布式光伏发电项目，建成后所发电力优先用于生产线。企业5项能耗指标全部达到国家一级水平，熟料生产碳排放强度连年下降，手握国家绿色工厂、能效“领跑者”等多项荣誉。

电解铝行业：国家电投扎哈淖尔35万吨绿电铝项目264台电解槽全部投产，依托9项行业前沿电解低碳技术，每年可减排二氧化碳120万吨，固碳效果等同于植树造林约3万公顷。包头铝业打造了全国单体规模最大、行业首个国家级示范性绿色能源电解铝源网荷储一体化样板。

煤电行业：淮河能源洛河6号机组通流改造投入1.1亿元，改造后每年节约标煤2.5万吨，减排二氧化碳超6万吨。

七、挑战与展望：“早改早受益、不改被出清”

尽管政策框架清晰、资金支持明确，攻坚行动仍面临现实挑战。

冯相昭坦言：“当前最大的挑战在于几大重点行业正处于周期底部的现实生存压力与长期转型账本之间的战略博弈。资金压力和企业意愿深度捆绑，破局点在于如何通过政策的‘外生驱动’改变企业的‘内部算盘’，让‘早改早受益、不改被出清’成为市场共识。”

冶金工业规划研究院党委书记、院长肖邦国指出，聚焦主要工序、重点设备和关键环节实施节能降碳改造，可显著降低能源成本，推动行业从“规模扩张”向“质效提升”转变，为经济社会高质量发展腾出充足空间、提供绿色动能。

随着全国碳排放权交易市场对重点行业的逐步扩容，碳排放成本将直接转化为产品成本。冯相昭指出：“今天看似高昂的氢冶金投入，未来将通过节省购买碳配额的巨额费用，甚至出售盈余配额来获得超额回报。”

结语

当1亿吨标准煤的节能量目标被写入红头文件，当9大行业被要求在3年内完成节能降碳改造，当能效基准水平以下产能面临“基本清零”的硬约束——这场覆盖钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨、甲醇、煤电的“存量革命”，已经打响了碳达峰攻坚的“第一枪”。

距离2030年前实现碳达峰的时间窗口不足四年。在这场攻坚战中，政策给出了清晰的路线图、量化的硬指标、真金白银的资金支持，以及“碳置换源”的制度创新。对于9大行业的企业而言，“早改早受益、不改被出清”已不是一句口号——1亿吨标煤的节能量背后，是每一座高炉、每一条水泥窑、每一台电解槽必须回答的时代命题。

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