《国家应对气候变化“十五五”规划》深度解读——我国首份全领域气候治理纲领文件
发布时间：2026-09-02
2026年7月29日，生态环境部会同国家发展改革委等18个部门联合发布《国家应对气候变化“十五五”规划》。规划首次在五年规划层面系统构建全领域全口径应对气候变化目标体系，被定位为 “十五五”时期推进应对气候变化工作的总抓手。规划明确到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放较2025年降低17% ，全国碳排放权交易市场覆盖行业单位产品二氧化碳排放下降3%左右，加强非二氧化碳温室气体监测管控，形成3000万吨二氧化碳当量减排能力。18个部门联合印发、首次在五年规划层面实现全口径覆盖——这份规划的出台，标志着我国应对气候变化工作从“单点突破”走向“系统治理”的全新阶段。
一、为何此时出台？——承上启下的战略定位
《规划》的出台，有着清晰的战略逻辑和时代背景。
生态环境部应对气候变化司负责人指出，党中央高度重视应对气候变化工作，将其摆在国家治理突出位置，作出实现碳达峰碳中和的重大战略决策，推动将应对气候变化打造为落实全球治理倡议的先行示范领域。“十五五”时期是实现碳达峰的关键期、攻坚期，是推进落实2030年、2035年国家自主贡献的重要时期。
与此同时，“十五五”规划纲要、《美丽中国建设“十五五”规划》《“十五五”碳达峰行动方案》等文件均对应对气候变化工作作出重要部署。《生态环境法典》新增“绿色低碳发展编”，将应对气候变化及碳达峰碳中和工作纳入国家法治体系。《规划》的编制与发布，正是贯彻落实上述部署的具体行动。
当前全球气候治理格局深刻演变，规划明确提出“必须保持战略定力，加快培育新质生产力，推动经济社会发展全面绿色转型，有效降低气候变化风险和不利影响，为高质量发展和高水平安全提供坚实支撑”。
规划充分体现了减缓和适应并重、国内和国际统筹、政策与市场协同，立足“十五五”承前启后的战略定位，坚持全国“一盘棋”思维，以碳达峰碳中和为牵引，有机衔接国家自主贡献目标，全面衔接《美丽中国建设“十五五”规划》《“十五五”碳达峰行动方案》。
二、核心目标：首次构建全领域全口径目标体系
规划在统筹考虑和充分衔接碳达峰等国家自主贡献目标及相关约束性指标的基础上，首次在五年规划层面系统构建全领域全口径应对气候变化目标体系。
2.1 总体目标
“十五五”期间，应对气候变化及碳达峰碳中和工作取得新的重大进展，碳达峰目标如期实现，全面完成2030年国家自主贡献。
2.2 到2030年的具体目标
|
目标领域 |
具体指标 |
|
碳排放强度 |
单位国内生产总值二氧化碳排放较2025年降低17% |
|
碳市场效率 |
全国碳排放权交易市场覆盖行业单位产品二氧化碳排放比2025年下降3%左右 |
|
自愿减排市场 |
建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场 |
|
碳足迹管理 |
产品碳足迹管理体系基本建成 |
|
非二氧化碳温室气体 |
加强监测管控，形成3000万吨二氧化碳当量减排能力 |
|
适应气候变化 |
适应气候变化工作体系更加完善，气候适应型社会建设取得阶段性进展 |
|
全球影响力 |
我国在全球气候治理中的影响力、引导力、塑造力和道义感召力显著提升 |
在此基础上再奋斗五年，全面实现2035年国家自主贡献，为实现碳中和奠定坚实基础。
三、八方面重点任务：从降碳到适应的全链条治理
规划重点部署了八方面29项重点任务。
3.1 任务一：控制重点领域二氧化碳排放
这一任务从三个维度部署了“十五五”期间降碳增汇的主要措施：
加快经济社会绿色低碳转型——加快建设新型能源体系，大力发展非化石能源，实施可再生能源消费替代，推动煤炭和石油消费达峰。国家大气污染防治重点区域内新建、改建、扩建用煤项目的，应当实行煤炭等量或减量替代。同时推动产业结构调整、城乡建设绿色低碳转型、交通运输绿色低碳发展。
巩固提升生态系统碳汇能力——推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹推进“三北”工程、重要生态系统保护和修复重大工程建设，加强生态系统碳汇计量监测核算和碳储量调查评估。
深入推进减污降碳协同增效——制定减污降碳协同治理技术指南，建设一批减污降碳绿色发展标杆。
3.2 任务二：加强非二氧化碳温室气体管控
这是本轮规划的一大亮点。规划首次将非二氧化碳温室气体管控独立成章，提出 “三大气体”协同治理——加大甲烷排放控制力度、加强氧化亚氮排放控制、推进含氟气体排放控制。
甲烷：推进煤矿瓦斯利用项目建设，推广稻田节水灌溉技术，加强生活垃圾填埋场综合整治。
氧化亚氮：引导己二酸、硝酸和己内酰胺生产企业通过加装催化剂等方式减排，推动化肥科学施用，控制农业和废弃物处理领域氧化亚氮排放。
含氟气体：实施源头替代、回收利用及末端销毁等管控措施，严格落实氢氟碳化物生产与使用配额管理制度，编制实施六氟化硫管控方案及相关技术规范。
规划还以专栏形式列出了非二氧化碳温室气体排放控制重大工程：实施低浓度瓦斯蓄热氧化、富集提纯等甲烷控排示范工程；减少氧化亚氮直接排放，推动回收利用；开展电力设备六氟化硫回收和替代工作。
3.3 任务三：加强全国碳市场建设
规划从四个方面部署了“十五五”期间碳市场建设：
加快建设全国碳排放权交易市场——充分发挥碳市场对碳双控的支撑作用，有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类，稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，有序提高有偿分配比例，加强碳排放数据质量全过程监管。
积极发展高质量全国温室气体自愿减排交易市场——开展方法学建议征集、评估遴选和发布工作，加强全国碳减排资源统筹管理，强化项目及减排量全链条管理。
提升碳市场活力和效能——建立完善碳质押、碳回购等政策制度，丰富市场交易主体，完善碳市场价格形成机制。加强对碳排放权交易试点市场的指导和监管。
扩大我国碳市场国际影响力。
3.4 任务四：建立健全碳足迹管理体系
规划从四个方面部署：
夯实碳足迹工作基础——制定产品碳足迹核算和重点产品碳排放限额标准，依托国家温室气体排放因子数据库，加快建设国家产品碳足迹因子数据库。
健全标识认证和管理机制。
丰富产品碳足迹应用场景。
推动碳足迹规则国际衔接。这直接指向欧盟CBAM等国际绿色贸易规则的应对。
3.5 任务五：提升气候风险应对能力
规划从三个方面部署：
完善适应气候变化工作体系。
开展气候变化风险评估——完善气候及气候变化观测网，提升地球系统多圈层协同观测能力，加强地球系统数据平台建设，建立气候变化风险早期预警系统，研究编制中国气候变化风险区划。
加强极端天气气候事件应对。针对当前高温、洪水、干旱等极端气候事件高发频发的情况，规划专门设立章节以提升适应气候变化的能力。
3.6 任务六至八：适应、治理与国际合作
任务六：强化适应气候变化行动。规划要求强化自然生态系统适应行动、加强经济社会系统适应行动、实施重点区域适应行动。
任务七：提升应对气候变化治理能力。
任务八：积极参与和引领全球气候治理。从建设性引领应对气候变化多边治理进程等方面作出部署。
四、三大创新亮点：规划为何值得关注
4.1 亮点一：首次实现“全领域全口径”覆盖
规划首次在五年规划层面系统构建全领域全口径应对气候变化目标体系。此前，应对气候变化工作分散在能源、工业、交通、建筑等不同领域的专项规划中，缺乏统一的顶层设计。这份规划将减缓与适应、国内与国际、政策与市场统一纳入同一框架，标志着我国应对气候变化工作从“各自为战”走向“系统治理”。
4.2 亮点二：非二氧化碳温室气体管控“升格”
规划首次将非二氧化碳温室气体管控独立成章，并提出 “三大气体”协同治理——甲烷、氧化亚氮、含氟气体。规划明确要求2030年前形成3000万吨二氧化碳当量的减排能力。
这一部署的背景是：非二氧化碳温室气体的增温效应远超二氧化碳——甲烷在20年尺度下的增温潜势是二氧化碳的80倍以上，六氟化硫更是高达23900倍。此前，非二氧化碳温室气体管控长期处于“边缘地位”，此次规划将其提升至与二氧化碳减排同等重要的战略高度。
4.3 亮点三：碳市场从“工具”升级为“引擎”
规划将碳市场建设从“配套措施”提升为“重点任务”，提出了多项制度突破：稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，建立完善碳质押、碳回购等政策制度，有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类。
中国人民大学应用经济学院副教授梅应丹指出，“通过碳市场单位产品碳排放比2025年下降3%左右等微观指标，将宏观减排压力精准传导至行业和企业层面，避免了‘上热下冷’的治理困境”。
五、对产业与企业的影响
规划的落地，对相关行业和企业释放了明确的信号。
对高排放行业：碳市场扩围和配额有偿分配将加速推进，碳成本将从“隐性”走向“显性”。石化、化工等行业即将纳入碳市场，碳资产管理能力将成为企业核心竞争力的重要组成部分。
对出口企业：碳足迹管理体系的基本建成，意味着产品碳足迹将成为出口的“新通行证”。规划明确推动碳足迹规则国际衔接，直接指向欧盟CBAM等绿色贸易壁垒的应对。
对碳金融行业：规划明确建立完善碳质押、碳回购等政策制度，为碳金融产品的创新提供了政策空间。碳资产从“沉睡的资源”走向“流动的资本”的制度通道正在打开。
对能源行业：规划要求加快建设新型能源体系，推动煤炭和石油消费达峰，新能源产业的市场空间将进一步打开。
结语
当18个部门联合印发一份规划，当非二氧化碳温室气体首次被独立成章，当碳市场从“配套工具”升级为“核心引擎”——2026年7月29日发布的这份《国家应对气候变化“十五五”规划》，其意义远超一份普通的五年规划。
正如生态环境部应对气候变化司负责人所言，规划是 “十五五”时期推进应对气候变化工作的总抓手。它首次在五年规划层面构建了全领域全口径的目标体系，将碳达峰、碳市场、碳足迹、非二氧化碳温室气体、气候适应、全球治理统一纳入同一框架。
从17%的碳排放强度降幅，到3%的碳市场效率提升，再到3000万吨的非二氧化碳减排能力——每一个数字背后，都是一场深刻的产业变革和制度创新。当规划从文件走向落地，应对气候变化不再只是环保部门的“专项工作”，而是全社会共同参与的系统工程。正如规划所明确的——协同推进降碳、减污、扩绿、增长，提升气候韧性，增强绿色发展动能。这份规划不仅为“十五五”时期的应对气候变化工作画出了清晰的路线图，更为2030年全面完成国家自主贡献、2035年实现更高质量绿色转型奠定了坚实的制度基础。