保净土 护清水 守粮安——《土壤、地下水和农业农村生态环境保护“十五五”规划》深度解读

发布时间：2026-07-24

    2026年7月13日，生态环境部、国家发展改革委、自然资源部、住房城乡建设部、水利部、农业农村部六部门联合印发《土壤、地下水和农业农村生态环境保护“十五五”规划》。这是“十五五”开局以来，首个针对“土壤—地下水—农业农村”三大领域系统性部署的生态环境保护专项规划。规划锚定2035年美丽中国建设目标，按照“控新增、减存量、防风险、保安全、促健康” 的总体思路，部署五方面重点任务，力促让群众 “吃得放心、住得安心” 。规划还安排了6项重大工程和两项全国性普查评价专项任务。站在“十五五”开局之年的关键节点上，这份规划正在为土壤健康、地下水清洁和美丽乡村建设绘制清晰的路线图。

一、为何此时出台？——美丽中国建设的“短板攻坚”

《规划》出台的背景，是“十五五”时期美丽中国建设承上启下的战略需求。

“十四五”时期，各地方各部门扎实推进各项工作，土壤环境质量稳中向好，地下水环境质量总体保持稳定，美丽乡村建设有效推进，农业绿色发展水平显著提高，群众满意度持续提升。然而，生态环境部土壤生态环境司负责人坦言，当前工作仍处于压力叠加、负重前行的攻坚期，是美丽中国建设的短板弱项。

具体来看，三大挑战尤为突出：

一是防新减存双线攻坚压力大。 重点行业企业污染隐患尚存，农用地重金属污染源量大面广，农业面源污染治理进入攻坚期。

二是群众诉求与治理能力之间存在落差。 人民群众对农产品安全、饮水安全和宜居环境的要求不断提高，而农村环境治理内生动力不足，城市更新中地块污染与盘活利用的矛盾凸显。

三是治理体系效能有待提升。 配套法规标准修订时间紧、任务重，资金投入和长效运维机制不足，治理信息化智能化水平有待提高。

正是面对这些短板，《规划》应运而生。规划编制依据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》和《美丽中国建设“十五五”规划》要求，由生态环境部、国家发展改革委、自然资源部、住房城乡建设部、水利部、农业农村部六部门联合印发，工业和信息化部、公安部、财政部、交通运输部、市场监管总局、国家粮食和储备局、国家林草局已会签。13个部门的协同参与，反映出土壤、地下水和农业农村生态保护的复杂性和跨部门特征。

二、目标体系：两阶段目标与8项核心指标

《规划》按照 “控新增、减存量、防风险、保安全、促健康” 的总体思路，明确了两阶段目标和细化的主要指标。

2.1 两阶段目标

到2030年：农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障，土壤和地下水环境质量稳中向好，农业绿色发展水平明显提高，美丽乡村建设取得新的重大进展。

到2035年：土壤环境风险得到全面管控，土壤和地下水环境质量持续改善，农业绿色发展取得显著成效，美丽乡村基本建成。

2.2 8项核心指标

《规划》对主要指标体系进行了系统优化：

指标类型	指标名称	2030年目标值
沿用指标	受污染耕地安全利用率	95%以上
沿用指标	地下水优良水质比例	大于78%
沿用指标	农村生活污水治理率	70%
沿用指标	行政村环境整治数量	新增8万个
扩展指标	建设用地安全利用	全面保障
新增指标	地下水污染源监控点位污染指数降低比例	30%以上
新增指标	美丽乡村整县建成比例	55%
新增指标	全国畜禽粪污综合利用率	85%以上

从指标变化可以看出三大趋势：一是覆盖面更广——从“建设用地安全利用”的扩展，到“美丽乡村整县建成比例”的新增，治理视角从“点”走向“面”；二是精准度更高——“地下水污染源监控点位污染指数”取代笼统的定性描述，首次设定了30%的量化降低目标；三是系统性更强——“畜禽粪污综合利用率”85%的目标，将农业面源污染治理纳入硬性考核。

三、五方面任务：从“吃得放心”到“住得安心”

3.1 任务一：强化建设用地风险管控——保障群众“住得安心”

建设用地土壤安全状况备受公众关注。“十四五”时期，各地加强建设用地准入管理，保障近5万个用途变更为居住、公共管理与公共服务用地的重点建设用地安全利用。“十五五”期间，按照“严防新增、控减存量、安全利用” 的思路推进。

严防企业新增土壤污染：以化工等行业为重点，从推动产业转型升级、强化多要素协同防治、加强土壤污染重点监管单位管理等方面，突出源头防控。将土壤污染遏制在责任主体明晰且具备治理能力和资金保障的企业存续阶段——这一思路的深层逻辑是“谁污染谁治理，趁企业还在先把账算清”。

严控腾退地块污染风险：强化建设用地土壤污染风险管控和修复名录制度，健全全过程质量管理。针对沿江1公里等重点区域和农药原药制造等重点行业地块，开展专项治理，分类管控污染。

保障再开发地块安全利用：推动建设用地土壤环境管理要求纳入供地管理。强化 “存量优先” 用地理念，通过分期分片治理、分层开发管控等方式，推动地块管控修复与盘活利用有序衔接。

此外，要落实《生态环境法典》要求，健全建设用地土壤污染防治法规标准体系。

3.2 任务二：加强农用地生态环境保护——保障群众“吃得放心”

生态环境部土壤司负责人明确指出， “十五五”是农用地土壤重金属污染防治关键期。生态环境部将指导各地降低土壤重金属累积性风险，推动农用地土壤环境质量稳中向好。

精准溯源：以县为基本单位，按年度分解落实农用地土壤重金属污染溯源和整治任务。聚焦人为污染源，充分利用信息技术，开展实地调查和监测分析，追溯现有和历史遗留污染源，建立并动态更新源清单。

分类施策：对大气输入型污染，划定重点区域，执行颗粒物、重金属污染物特别排放限值，推动工艺设备和废气处理设施升级改造；对水输入型污染，在土壤污染防治资金支持下，地方加大投入力度，重点整治历史遗留废渣及受污染水体底泥，优先采用低扰动、成熟可靠、经济实用的整治技术。

系统监测：开展土壤重金属含量、大气重金属沉降、农田灌溉水质监测，综合评估整治成效，切断镉等重金属污染物进入农田的链条。

3.3 任务三：深化地下水污染协同防治——从“保单一水源”到“护区域水资源”

“十四五”时期，全国地下水国控点位Ⅰ—Ⅳ类水比例稳定在75%左右。“十五五”期间要构建水源与区域、污染源与区域、资源与环境三大协同体系。

一是强化水源与区域环境协同保护。筛查全氟化合物、重金属等潜在污染风险，划定地下水污染防治重点区，实现从 “保单一水源”到“护区域水资源” 的战略延伸。

二是开展污染源与区域污染协同防控。开展全国地下水污染调查评价，深化污染源管控，建设污染防治先导区，探索区域治理路径。

三是探索地下水资源与环境协同管控。强化地下水回补、泉域保护、矿产资源开发等领域地下水环境保护，统筹地下水资源保护与污染防治。新污染物的筛查被明确纳入地下水保护范畴。

3.4 任务四：推进美丽乡村建设——让乡村更美、农业更绿

农业面源污染量大面广，与群众生产生活关联密切。《规划》要求聚焦问题突出区域推动系统治理。

具体部署包括：实施整县推进美丽乡村建设行动；推动农村生态环境综合整治；加强农业面源污染治理——加强水源地、溶洞周边及河道沿岸畜禽粪污直排乱堆问题巡查监管，强化喀斯特地区畜禽养殖经营主体污染监管；推动乡村环境高水平保护。各地需统筹稳产保供、农民增收和生态环境保护，持续提升污染防治成效。

3.5 任务五：提升治理效能——法规、科技、监督三管齐下

《规划》从健全法规标准、加强能力建设、强化监督执法、深化科技创新四个维度部署了治理效能的提升路径。

四、6项重大工程与2项全国性普查：从蓝图到“施工图”

重大工程是实现目标的有力抓手。《规划》安排了6项重大工程和2项全国性普查评价专项任务。

4.1 6项重大工程

 

土壤污染源头防控工程

 

沿江1公里化工腾退地块土壤污染专项治理工程——聚焦长江大保护

 

工业腾退地块土壤污染修复和再开发利用工程

 

农用地土壤重金属污染源专项整治工程

 

美丽乡村建设工程

 

农村小微水体治理工程

4.2 两项全国性普查评价专项任务

第二次全国土壤污染状况普查——距离2014年首次全国土壤污染状况调查已过去12年。时隔十余年重启这项“土壤体检”，将为摸清“十五五”土壤环境底数、评估治理成效提供关键数据支撑。

全国地下水污染调查评价——与土壤普查联动，系统掌握全国地下水污染状况。

五、产业影响：土壤修复与农村环保市场的“扩容信号”

《规划》的出台，对相关产业释放了明确的信号。

对土壤修复行业：沿江1公里化工腾退地块、工业腾退地块、农用地重金属污染源专项整治三大工程，意味着未来五年土壤修复市场的订单将集中释放。“存量优先”的用地理念意味着修复不再是“先污染后治理”的末端逻辑，而是与城市更新同步推进。

对地下水治理行业：全氟化合物、重金属等新污染物的筛查被纳入地下水保护范畴，地下水污染防治重点区的划定和全国调查评价的启动，将为地下水监测、评估、修复装备带来增量需求。

对农业农村环保：农村生活污水治理率70%的目标、美丽乡村整县建成比例55%的指标、畜禽粪污综合利用率85%的要求，意味着农村污水处理设施、畜禽粪污资源化利用装备、小微水体治理技术将迎来规模化推广窗口。

对涉化企业：以化工等行业为重点的源头防控思路，意味着在产企业的土壤污染预防成本将上升，但“将土壤污染遏制在责任主体明晰且具备治理能力和资金保障的企业存续阶段”的制度设计，也为企业提供了明确的合规路径。

结语

当受污染耕地安全利用率瞄准95%，当地下水污染源监控点位污染指数要下降30%以上，当美丽乡村整县建成比例要达到55%——《土壤、地下水和农业农村生态环境保护“十五五”规划》用8项核心指标和6项重大工程，为未来五年的“净土保卫战”画出了一张清晰的“施工图”。

从“防新减存”的双线攻坚，到新污染物筛查的制度突破；从“存量优先”的用地理念，到“整县推进”的美丽乡村建设——这份规划的核心指向始终清晰：让群众吃得放心、住得安心。当土壤健康、地下水清洁、乡村优美、农业绿色真正成为新时代城乡的底色，美丽中国的图景才算真正落地。

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