绿证正式“入编”——非化石能源电力消费核算新规落地
发布时间：2026-06-18
2026年6月1日，国家发展改革委、国家能源局、生态环境部、国家统计局、国家数据局五部门联合印发《非化石能源电力消费核算指南（试行）》（发改能源〔2026〕622号）。绿证从“补充凭证”正式升级为“基本核算工具”，碳排放双控制度迎来关键基础设施。这是我国首次在国家层面为非化石能源电力消费建立统一的核算“标尺”，彻底终结了此前核算规则不统一、口径混乱的时代。
一、为何出台？三大痛点倒逼制度破局
当前，我国非化石能源消费中95%为电力。精准核算这部分电量，是衡量非化石能源消费占比、开展碳排放双控考核的基础。然而，长期存在的三大痛点，使得一套统一的核算制度迫在眉睫。
痛点一：核算规则“各省各表”。非化石能源电力消费长期按省级行政区域统计核算，地级行政区域和用户层面方法缺失，省级口径各异，不同地区之间缺乏可比性。
痛点二：电、证、碳“各唱各的调”。电能量交易、绿证交易、碳排放核算等不同政策机制对非化石能源电力消费的认定规则不统一，三条制度线长期并行却缺乏有效贯通。
痛点三：重复核算“一笔糊涂账”。过去，同一度绿电可能既被发电侧计入非化石能源发电量，又被用户侧通过绿电交易或绿证交易再次认领。这种数据失真不仅影响考核公平，更给产品碳足迹核算、碳关税应对带来制度性障碍。
更深层的背景是，“十五五”开局之年，我国从能耗“双控”全面转向碳排放“双控”。2026年4月，《碳达峰碳中和综合评价考核办法》将非化石能源消费占比列为核心考核指标。碳排多少、怎么算，成为地方政府和企业必须面对的现实问题。《指南》的出台，正是为碳排放双控提供全国统一的“度量衡”。
二、三层认定：一度绿电的“归属确认书”
《指南》构建了物理认定、交易认定、分摊认定的三层认定体系，核心原则是 “一度电只认一次、只认给一个主体” 。
物理认定：最直接的“归属确认”
物理认定针对物理界面清晰、无需经过公共电网复杂调度的情形，主要包括三类电量：
非化石能源电力自发自用电量（如工厂屋顶光伏发电自用）
绿电直连等新业态新模式的自用电量
非化石能源发电项目的生产耗用电量
“发用一体”方式优先级最高，物理认定链条清晰，不依赖任何交易凭证，直接还原了绿电物理流动的客观事实。
交易认定：绿证正式“入编”
交易认定是本次文件最具突破性的部分。文件明确：可再生能源电力消费量，省级以电能量交易、绿证交易认定；地市和用户以绿证交易、绿电交易认定。
绿证正式“入编” ，从“补充凭证”升级为与电能量交易并行的“基本核算工具”。除了核电与物理认定外，地市和电力用户未来非化石能源消费核算的“主力凭证”就是绿证。
用绿证作为认定依据的，应为绿证核销量而非持有量，并按照绿证对应电量生产时间计入相应核算年度。文件同时鼓励电力用户“随用随购、随购随销”，指向绿证市场的流动性痛点——过去企业往往在年底集中采购完成考核，导致价格剧烈波动，“随用随购”意味着政策希望绿证从“年度一次性采购”转向“常态化消费”。
分摊认定：确保“不留死角”
分摊认定主要针对未参与物理认定和交易认定的非化石能源电量，为确保核算的完整性，纳入省间分摊和省内分摊。省级行政区域经前两种方式认定的电量中，如仍有剩余电量，按各省电力结构、电能量交易关系等进行省间分摊；剩余电量按统一系数进行省内分摊。
三、三级核算：省级、地市、用户各“算各的账”
《指南》首次构建了覆盖省级、地市、电力用户三级的差异化核算体系。
省级层面，核算以物理电量为主，同时认可一定规模的绿证交易量作为补充。受入（送出）规模以“电能量为主、绿证为辅”方式认定。非化石能源资源富集省份可在上限范围内自愿转让非化石能源消费量，有需要的省份则可通过购买绿证购入。
地市和用户层面，核算重点以绿证为核心依据。下网规模以绿证交易和绿电交易为认定依据，且“绿电交易量以绿证结算电量为准”。
《指南》还设置了严格的认定上限：省级层面，认定量不得超过全部受入（送出）电量扣除跨省输电通道配套化石能源发电项目交易电量后的规模；地市层面，认定量不得超过全市所有用户总下网电量；用户层面，认定量不得超过其下网电量。三层上限从制度上杜绝了数据虚增。
四、打通“电—证—碳”：三大制度线的历史性握手
《指南》最深远的意义，在于打通了电能量交易、绿证交易、碳排放核算三条制度线的“底层连接”。
电—证打通：三种认定方式让绿证在不同层级有了明确的“履约路径”。发电企业自发自用电量对应的绿证不可交易，余电上网部分的绿证则可进入市场。《指南》以绿证为载体支持各省自愿转让非化石能源电力消费量，为资源禀赋差异省份完成考核提供了灵活空间。
证—碳打通：非化石能源电力消费核算是电力间接碳排放的核算基础。《指南》将绿证绿电交易纳入各层级非化石能源电力消费量核算，意味着绿电绿证被正式纳入我国碳排放双控体系，能源绿色转型与碳减排政策的衔接通道由此贯通。
电—碳打通：在专家看来，《指南》从制度逻辑上构建了“双控制度落地—电力间接排放核算—非化石能源电力消费核算”的闭环体系。统筹考虑物理连接、电能量交易、绿证绿电交易、能源统计、碳排放核算等多重因素，为电力消费间接碳排放核算提供精细化支撑。
水电水利规划设计总院副院长张益国评价称，《指南》明确了绿证对应的非化石能源电力消费量认定方式，让绿证切实发挥可再生能源消费的认定凭证功能，能有效避免重复统计核算，从底层机制上保障核算的可追溯性和准确性。
五、谁受益？——对绿证市场、企业与地方的三重影响
绿证市场：从“补充”到“主流”的价值重估
《指南》首次将绿证纳入非化石能源电力消费核算体系，将激发经营主体的绿证诉求。国网能源研究院高级专家金艳鸣指出，绿证当年核发当年核销将成为趋势，推动绿电绿证市场逐步完善。
据《中国绿色电力证书发展报告（2025）》，2025年全国交易绿证9.3亿个，同比增长1.08倍，交易规模创历史新高；绿证交易均价从2023年的0.72元/个涨至2025年的5.57元/个。随着核算规则落地，绿证需求有望进一步攀升。
企业：绿电的“减碳价值”终于可以算清了
对企业而言，《指南》的核心价值在于让绿色电力的环境价值“看得见、算得清”。企业屋顶光伏自发自用经物理认定后，在碳排放核算中可按零碳排放计算；采购绿电或核销绿证，则通过交易认定计入非化石能源消费量。北京电力交易中心副主任张楠表示，核算结果与碳双控考核体系深度绑定，将有力推动绿证绿电购买需求提升。
地方政府：碳考核从“粗放”走向“精准”
对地方政府而言，《指南》为非化石能源消费占比这一核心考核指标提供了统一的计量标尺。同时，绿证交易纳入碳考核体系有助于扩大绿证交易规模，进一步激活市场活力。
六、展望：绿证市场的“下半场”
国家能源局明确，近期重点推动加快完善绿证核发和交易系统功能，支撑各层级开展非化石能源电力消费核算需要；下一步还将重点用于支撑省级行政区域非化石能源消费占比统计核算、评价考核，同时做好与可再生能源消纳最低比重目标、碳排放双控制度、碳排放统计核算、产品碳足迹、绿证自愿消费的有序衔接。
《指南》目前处于试行阶段，按年核算周期推进。但业界普遍预期，绿证从“补充凭证”到“基本核算工具”的身份升级，将加速推动绿证从“年度一次性采购”转向“常态化消费”，绿证市场的流动性、定价效率和交易规模有望迎来系统性提升。
绿证正式“入编”，标志着我国非化石能源电力消费管理从“一省一策”走向“全国一盘棋”。对国家而言，它让碳考核“考得准”；对地方政府而言，它让非化石能源消费占比“算得清”；对企业而言，它让绿色电力的环境价值“看得见”。当每一度绿电的归属都有了明确答案，碳排放双控制度才算真正拥有了坚实的制度底座。