生态环境法典二审：污染防治的“牙齿”更尖也更准了
发布时间：2025-12-12
一次企业偷排行为，过去可能仅面临罚款；未来，它还可能被追究生态环境损害赔偿责任，相关责任人甚至面临个人信息被公开的信用惩戒——污染防治的法网正在系统性地收紧。
2024年12月，一部可能深刻影响中国未来数十年环境治理格局的根本性法律——《中华人民共和国生态环境法典（草案二审稿）》，提请全国人大常委会审议。这标志着新中国首部法典编纂，从“立柱架梁”迈入“精装修”阶段。
如果说2023年的一审稿构建了生态环境法律制度的“四梁八柱”，那么此次的二审稿，则着重为污染防治这一核心领域打磨出更锋利、更精准的“牙齿”。
01 法典编纂：从“散装”法律到“体系化”治理的跃迁
中国现行的生态环境法律体系，是在过去四十多年间逐步建立起来的。从1979年试行的《环境保护法》到如今超过30部相关法律、百余部行政法规，这些法律如同“分散的兵器”，在各自领域发挥作用，但也存在重复、冲突甚至空白。
《生态环境法典》的编纂，核心目标正是将分散的法律“化零为整”。它按照“总则-污染控制-自然生态保护-绿色低碳发展-生态环境责任”的逻辑，构建了一个统一、协调、权威的规范体系。
草案二审稿的一个结构性亮点，是将“污染控制编”置于分则之首。这并非偶然排序，而是立法者对当前中国环境治理主要矛盾与重点任务的清醒判断——污染防治依然是生态文明建设必须攻克的主战场。
该编整合了大气、水、土壤、噪声、固体废物等所有要素的污染防治规定，并新增了应对新污染物、海洋环境污染等新兴挑战的内容。它追求的是一种“全要素、全过程、全地域”的系统治理逻辑，改变了以往“水来土掩”、要素分割的治理模式。
02 精准“磨牙”：二审稿中那些锋利的新“齿尖”
与一审稿相比，二审稿的修改虽仅百余处，却招招精准，直指当前污染防治实践中的痛点、难点和模糊点，让法律的“牙齿”更具杀伤力。
第一颗“尖牙”：精准打击移动源污染，强化非道路机械管控。
长期以来，对汽车等道路移动源的监管相对完善，但对挖掘机、起重机、内河船舶等非道路移动机械的污染排放管理则较为薄弱。二审稿首次将 “非道路移动机械” 明确列为法律监管对象，要求其必须进行排放检测、信息编码登记，并在低排放控制区内使用符合标准的燃料。这意味着一台工地上的老旧柴油挖掘机，也将被纳入法眼，其超标排放行为将面临明确处罚。
第二颗“尖牙”：破解农业面源污染难题，填补制度空白。
农业面源污染因分散、隐蔽、难以溯源，被称为污染防治的“硬骨头”。二审稿专门增设条款，要求县级以上人民政府制定并组织实施农业面源污染防治方案。同时，明确禁止在江河、湖泊、运河、渠道、水库最高水位线以下的滩地和岸坡堆放、存贮固体废物或其他污染物。这为治理农田退水、畜禽养殖污染等提供了直接的法律抓手。
第三颗“尖牙”也是最锋利的一颗：重拳整治监测数据造假。
环境监测数据是环境管理的“生命线”，数据造假则直接腐蚀了治理根基。二审稿在已有禁止性规定的基础上，祭出“组合拳”：增设对第三方运维单位的监管要求，堵住造假漏洞；明确生态环境主管部门与公安机关、检察机关的线索移送与案件协作机制，强化行刑衔接；更引入 “双罚制” ，即在处罚违法单位的同时，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款。造假者将面临单位与个人层面的双重惩戒，违法成本陡增。
03 源头“对准”：从末端治理到全过程防控的升级
法典的进步不仅体现在惩罚力度的加强，更体现在治理逻辑的深化——从侧重于污染产生后的“末端治理”，转向覆盖规划、生产、消费全过程的“源头预防、过程严管”。
二审稿强化了 “三线一单” （生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）的法律地位，要求将其作为区域开发和项目引进的强制性环保门槛。任何开发建设活动，在规划阶段就必须评估其对生态环境的累积性、长期性影响，实现“防患于未然”。
在工业污染方面，法典确立了 “排污许可管理” 的核心基础制度地位。它规定，所有固定污染源必须“持证排污、按证排污”，将排放标准、总量控制、监测要求等全部整合到一张许可证中。这种 “一证式”管理，使监管重心从无数个分散的排放口，聚焦到企业整体的环境绩效上，迫使企业进行生产全过程的自律与控制。
针对公众反映强烈的 “异味”、“噪声” 等直接影响生活质量的污染问题，二审稿也给予了更人性化的回应。例如，要求在制定污染物排放标准时，应关注对周边居民的感官影响；对产生恶臭气体的单位，规定必须采取措施防止周边居民区受到污染。法律的“准星”对准了人民群众最关心、最直接的环境权益。
04 实践“淬炼”：将督察制度成果固化为法典条款
《生态环境法典》并非凭空创造，而是对过去十余年中国环境治理，尤其是中央生态环境保护督察这一重大制度实践的经验总结与法律升华。二审稿的许多条款，都闪烁着“督察思维”的光芒。
例如，针对督察中发现的 “整改不力”、“敷衍应对” 等突出问题，法典在政府责任部分，强化了对地方各级人民政府及其负责人环境保护目标责任制和考核评价制度的规定。这相当于将督察的“利剑”常态化、法治化，使地方政府改善环境质量的压力和责任持续在线。
再如，法典借鉴督察中广泛采用的 “警示、曝光” 手段，在法律责任编中完善了生态环境信用评价制度。企业的环境违法行为，不仅会带来罚款，还会被记入信用记录，影响其信贷、招标、政府采购等方方面面，形成“一处违法、处处受限”的联合惩戒格局。这种基于信用的新型监管工具，其威慑力有时甚至超过一次性罚款。
05 深远影响：一部法典将如何重塑未来
当《生态环境法典》最终颁布施行，它带来的影响将是系统性和革命性的。
对法律体系而言，它将终结不同单行法之间的“立法打架”现象。例如，关于“有毒有害物质”的定义，过去在不同法律中可能有不同解释，给执法和企业合规带来困扰。法典将提供统一的法律概念、原则和规则，极大提升法律适用的确定性和权威性。
对监管执法而言，法典提供的是一套“组合工具箱”而非“单件武器”。执法人员可以综合运用许可、标准、监测、信用、赔偿等多种手段，针对复杂的环境问题开展“综合治理”，执法的精准度和效能将显著提升。
对企业与社会而言，法典意味着更清晰、更稳定，同时也更严格的合规预期。企业需要从被动应对检查，转向主动建立覆盖生产经营全流程的内部环境管理体系。公众则获得了更强大的法律武器来监督污染行为、维护自身环境权益，环境公益诉讼的制度通道也将更加畅通。
法律的进化，总是滞后于问题的产生，却又指引着未来的治理。《生态环境法典》二审稿的审议，清晰地预示着中国污染防治工作正从 “攻坚战”向“法治化、精细化、常态化” 的持久战转变。
当每一处污染源都对应着明确的法律责任，当每一次环境决策都经受着法典条款的审视，绿水青山的画卷，才能拥有最坚实、最持久的制度保障。
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