《能源领域节能降碳行动计划（2026—2028年）》深度解读——能源产供储销全链条降碳
发布时间：2026-07-21
2026年7月10日，国家能源局正式印发《能源领域节能降碳行动计划（2026—2028年）》（国能发规划〔2026〕45号）。这是“十五五”开局以来，国家能源领域首个聚焦“三年攻坚”的系统性降碳行动方案。行动计划提出：到2028年，非化石能源消费比重年均提升约1个百分点；合理控制煤电机组供电煤耗，达到现行能效标杆水平的煤电产能比例力争提高15个百分点；建成一批零碳低碳煤炭矿区、油区；支持建成一批零碳园区。首次从能源全产业链高度进行系统部署，将节能降碳贯穿能源产、供、储、销、用各环节——这标志着能源领域的节能降碳，正在从“单点突破”走向“全链条协同”。
一、为何此时出台？——“十五五”开局之年的战略落子
1.1 政策衔接：与“十五五”规划形成“组合拳”
《行动计划》的出台并非孤立政策，而是与此前一系列重大部署形成了完整的政策链条。国家能源局有关负责人介绍，《行动计划》与 《新型能源体系建设“十五五”规划》《重点行业节能降碳改造攻坚三年行动计划》相衔接，一方面聚焦能源产供储销等环节，加大煤炭、油气、煤电等行业的节能降碳力度；另一方面，聚焦支撑主要用能行业节能降碳，大力推进非化石能源替代化石能源。
1.2 深层动因：能源领域仍有“挖潜空间”
能源是落实“双碳”目标的重点领域。“十四五”以来，实施了一系列政策和一批重点工程项目，节能降碳取得阶段性成效，但仍有较大挖潜空间。在“十五五”规划纲要、中办国办《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》中，均对能源领域节能降碳作出重点部署。此次《行动计划》的出台，正是将这些顶层设计转化为“可操作、可量化、可考核”的三年行动方案。
二、三大目标：锚定2028年的量化“硬指标”
《行动计划》明确了2028年的三大核心目标：
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核心指标 |
目标值 |
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非化石能源消费比重 |
年均提升约1个百分点 |
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能效标杆水平煤电产能比例 |
力争提高15个百分点 |
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零碳低碳矿区/油区 |
建成一批 |
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零碳园区 |
支持建成一批 |
这三个指标分别对应能源结构的 “增绿” 、煤电效率的“提质” 和终端用能的“零碳化” ——构成了一个从供给侧到消费侧的完整降碳闭环。
三、供应侧：电力、煤炭、油气三大行业“各显神通”
3.1 电力行业：从“发”到“输”到“储”的全链条降碳
电力行业是能源领域碳排放的“大头”。《行动计划》从发电、输电、储能三个环节系统部署。
发电端——火电“加减法” ：“加法”是建设新一代煤电机组、推动60万千瓦级煤电机组超（超）临界跨代升级改造；“减法”是稳妥有序关停一批具备条件的30万千瓦级及以下煤电机组。支持对具备条件的机组实施零碳低碳燃料掺烧和CCUS改造建设，改造后度电碳排放水平应降低10%左右。实施一批煤电、气电与新能源融合项目。
输电端——绿电“大通道” ：深挖输电通道外送潜力，稳步提升输电通道对清洁能源承载能力和输送比例，论证试点开展100%新能源外送输电工程。
储能端——新能源“蓄水池” ：大力发展新型储能，探索长时储能应用，增加省间新能源互济交易规模。积极发展绿电直连、智能微电网、源网荷储一体化等新业态。
3.2 煤炭行业：从“挖”到“洗”到“用”的清洁化升级
煤炭行业降碳，不再只是“少用煤”，而是“用好煤、清洁用煤” 。
开采环节：推广应用智能化装备与先进开采技术，充分利用采煤沉陷区、工业广场等场地就地开发利用光伏和风电。推进矿区运输设备新能源替代，在露天煤矿规模化应用电动、氢能矿卡。
洗选环节：新建选煤厂原则上按照智能化标准建设，推动现有落后选煤设施升级改造。优化洗选技术工艺和流程参数，因地制宜发展干法选煤工艺。
利用环节：积极推进煤矸石、煤泥等资源化生态化利用，深化瓦斯利用。因地制宜推进富油煤等分质分级利用，提升煤炭资源综合循环利用水平。
3.3 油气行业：从“采”到“炼”到“替”的绿色转型
油气行业的降碳路径，概括起来是 “采油用绿电、炼油减产能、产油替灰氢” 。
上游开采：在油气矿区及周边地区开发利用风电、光伏、地热、海洋能等新能源，提升油气勘探、开发、输送环节的电气化率，推广使用节能设备，推进油田二氧化碳驱油封存项目。
中游炼化：炼油产业坚持产能减量置换，提高新建炼厂能效；煤制油气行业提高转换效率，降低单位产品能耗、碳排放。
下游替代：在炼油、煤制油气行业有序开展电驱系统替代，鼓励绿电、绿氢规模化替代。
四、消费侧：工业、交通、建筑三大领域“增绿减碳”
《行动计划》明确：“加强非化石能源消费替代化石能源，是消费侧减少碳排放的重要路径” 。
4.1 工业领域：从“用煤”到“用绿”
工业领域重点是增加非化石能源应用。具体路径包括：工业园区及周边的可再生能源开发利用，采用核能供热供汽、工业绿色微电网、清洁能源集成应用、绿色氢氨醇等新型用能方式。同时，鼓励采取措施降低自备燃煤机组用煤量。
4.2 交通领域：从“油”到“电/氢/醇”的燃料革命
交通领域降碳，核心是 “推动交通用能清洁化” 。
公路：大力推动新能源重卡规模化应用。建设更加完善的城市、高速公路公共充电网络，率先对重大节假日期间利用率超过40%的充电设施实施大功率改造。
水运：推动近海和内河船舶运输燃料LNG、绿色氢氨醇和生物柴油规模化替代。
航空：推动飞机辅助动力系统的燃料清洁化、规模化替代。
4.3 建筑领域：从“耗能”到“产能”
建筑领域降碳，一方面是发展建筑光伏一体化和既有建筑节能降碳改造；另一方面是在农村减少散煤使用，在农业生产生活中推广应用电气化设备。
五、两大创新亮点：从“单点”到“全链条”的范式跃迁
5.1 亮点一：首次覆盖能源“产供储销用”全链条
《行动计划》最突出的特征，是首次从能源全产业链高度进行系统部署。中节能咨询专家解读指出，《计划》推动节能降碳贯穿能源产、供、储、销、用各环节，确保能源不仅来源清洁，其开采、输配、消费、计量全过程的节能低碳属性均得到切实保障。从电力到煤炭到油气，从开采到加工到消费——不再是“各管一段”的碎片化治理，而是“拧成一股绳”的系统性推进。
5.2 亮点二：绿证碳核算与100%绿电通道的制度突破
《行动计划》在制度创新上有两个值得关注的突破：
一是推动核电纳入绿电绿证体系，建立绿证和绿电消费标准体系，加快推进绿证标准与国际对接，推动绿证纳入碳排放核算体系。这意味着核电的环境价值将在碳市场和绿证市场中得到更充分的体现，也为中国绿证与国际规则的对接打开了通道。
二是论证试点开展100%新能源外送输电工程。如果这一目标实现，将意味着“西电东送”将从“输送清洁电力”升级为“输送纯绿电力”——对西部新能源消纳和东部碳减排都具有深远意义。
六、产业影响与展望
《行动计划》的出台，对能源产业和相关行业释放了明确信号。
对煤电企业：30万千瓦级及以下老旧机组面临有序关停，60万千瓦级机组需加快超超临界升级改造——“不升级就出局” 的淘汰机制正在形成。
对油气企业：绿电、绿氢替代灰电、灰氢的趋势不可逆转，提前布局新能源与油气融合的企业将获得先发优势。
对新能源企业：新型储能、绿电直连、智能微电网等新业态获得政策“加持”，市场空间被进一步打开。
对终端用能企业：工业、交通、建筑领域的绿电消费和清洁燃料替代将加速推进，提前布局绿电采购和能效改造的企业将获得成本优势。
国家发展改革委宏观经济研究院能源研究所副所长孙颖指出：“充分挖掘能源领域节能降碳潜力，既是保障国家能源安全的应有之义，也是巩固拓展绿色低碳发展优势的战略选择，对锻造面向未来的绿色增长极具有深远意义”。
结语
当非化石能源消费比重以每年1个百分点的速度提升，当30万千瓦级老旧煤电机组有序退出历史舞台，当100%绿电外送通道从论证走向现实——《能源领域节能降碳行动计划（2026—2028年）》用三年时间，为能源领域的节能降碳画出了一条清晰的“施工线”。从“产供储销”到“用”，从“发输配用”到“储”，节能降碳的触角正在延伸至能源全产业链的每一个环节。正如《行动计划》所确立的目标——推动煤炭和石油消费达峰，为经济社会发展全面绿色转型提供强力支撑。这场从“单点”走向“全链条”的能源降碳行动，才刚刚拉开序幕。