碳排双控从能耗双控“接棒”——基层政府和企业如何“算账”？
发布时间：2026-06-04
“十五五”开局之年，一场深刻的治理变革正在各地静悄悄地展开——从2026年起，我国正式从实施了20年的能耗总量和强度“双控”，全面转向碳排放总量和强度“双控”。《碳达峰碳中和综合评价考核办法》将碳排放总量、碳排放强度降低、煤炭消费总量、石油消费总量、非化石能源消费占比五大指标首次纳入省级党政领导政绩考核，实行“党政同责、一岗双责”。碳排多少、怎么算，正成为地方政府和相关企业必须面对的现实问题。本文将聚焦“怎么算账”这个基层最关心的问题，从政府和企业两个层面，拆解碳排双控的落地路径。
一、从“管能”到“管碳”：一场深刻的治理变革
1.1 为什么要从“能耗”转向“碳排放”？
能耗双控盯着的是“用了多少煤、用了多少油”，而碳排放双控盯着的是“排了多少碳”。用能源品种替代来理解：烧一度煤电排的碳，和用一度光伏发的电排的碳，完全不同。在一个以煤为主的能源结构里，能耗双控在一定程度上遏制了能源消费总量的过快增长，但不能精准区分高排放与低排放。碳排双控则在引导各地和企业从被动节能向主动减碳转变。新制度的核心红利在于：风电、光伏、水电等非化石能源消费不再受到能耗总量指标的刚性约束，经济增长与碳排放正逐步脱钩。
1.2 “5+9”考核体系：5项控指标是“硬杠杠”
《碳达峰碳中和综合评价考核办法》设置“5+9”指标体系：5项控制指标为碳排放总量、碳排放强度降低、煤炭消费总量、石油消费总量、非化石能源消费占比，对实现碳达峰目标起决定性作用；9项支撑指标涉及节能、工业、城乡建设、交通运输、公共机构、碳排放权交易等领域。
考核实行“党政同责、一岗双责”，由中央组织部统筹指导，国家发改委联合相关部门实施。评价考核结果作为省级地区党委和政府领导班子和有关领导干部综合考核评价、选拔任用、监督管理的重要参考。从能耗双控考核以省级人民政府为对象，到碳排双控考核对象升格为省级党委和政府，这一变化意味着碳排双控已成为地方发展的“硬约束”。
1.3 从“构建”到“实施”：2026年的标志性转折
2026年全国两会上，政府工作报告将“加快构建碳排放双控制度体系”调整为“实施碳排放总量和强度双控制度”——从“构建”到“实施”，一词之差，标志着“双碳”战略彻底告别制度设计期，进入落地执行的“硬约束”阶段。
二、基层政府的“账本”：从接收指标到向下分解
2.1 考核“考什么”？两个控制指标是核心
地方政府碳账本的核心“科目”是两大控制指标：
碳排放强度：指单位GDP的二氧化碳排放量。“十五五”规划要求单位GDP二氧化碳排放降低18%，2030年碳排放强度比2005年降低65%以上。碳排强度考核的是“发展的质量”——在保持GDP增长的同时降低每单位产出的碳排。
碳排放总量：直接限制一定时期内区域CO₂排放的绝对上限。“十五五”规划纲要明确将碳排放总量控制纳入约束性指标。对地方政府而言，碳排总量调控的空间主要来自产业结构调整和能源结构转型——这些都需要地方拿出系统性的规划和执行力。
除两大核心指标外，煤炭和石油消费总量指标也直接关系到地方对化石能源依赖程度的“体检报告”。
2.2 地方如何“接棒”？目标分解与碳预算管理双轨推进
《办法》第八条明确了碳排目标的“上下结合”分解方式：各省提出本地区的五年目标和分年度目标，编制省级碳达峰行动方案，经国家发改委审核后报党中央、国务院审定。综合考虑主体功能定位、产业和能源结构、自然资源禀赋等因素，差异化分解目标，不再“一刀切”。
在地方层面，碳排双控的落地正在通过两大抓手快速推进：
抓手一：碳排放预算管理制度。 这是地方政府向企业传导碳排压力的核心工具。上海全面实施碳排放总量和强度双控制度，明确科学确定和分解市、区两级碳排放目标，开展碳排放预算管理，建立重点行业、各区碳排放监测预警机制。镇江探索建立市域碳排放总量预算管理机制，科学划定碳排放分区域、分行业预算总量及年度预算量，实行“总量管控、强度约束、动态调整”管理模式，从源头上强化碳排放全周期管控。
抓手二：碳账户体系与数字平台。 浙江走在前列。《衢州市碳账户建设和应用条例》已于2026年5月1日起施行，这是全国首部碳账户体系建设方面的专项法规，明确将碳账户数据应用于预算管理、绿色金融和政策实施等领域。长兴县成立全省首个县域碳排放管控中心，联合多部门面向全县重点排放企业提供“双碳”技改方案，以平台化、数字化服务推动工业企业节能降碳。
2.3 考核结果传导：区县压实、省级兜底
碳排双控的压力层层传导：上海浦东新区的重点安排明确“完成市下达的‘十五五’碳排放‘双控’年度目标任务”，宁波北仑提出“实施碳排放强度控制为主、总量控制为辅的双控制度”。
考核结果不合格的省份将面临限期整改和约谈——这意味着省里必须“兜底”，而向下传导的责任机制也会随之而来。
三、企业家的“账本”：碳排怎么算、怎么降、怎么“变现”？
当地方政府开始“算账”，企业端的“账本”也随之落地。2026年是能耗双控全面转向碳排双控的关键年份，国家明确提出健全地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度，并与全国碳排放权交易市场有效衔接。
3.1 “碳怎么算”：企业碳核算的两个“大头”
企业碳核算的核心难点主要有两个：
一是电力间接碳排放。 电力是企业碳排放的“大头”。电力消费间接碳排放核算的关键在于准确界定消费的电力中有多少来自非化石能源。2026年6月1日，五部门联合印发《非化石能源电力消费核算指南（试行）》，统一明确了省市两级和电力用户的非化石能源电力消费核算方法，支撑电力消费间接碳排放核算，促进电能量交易、绿证交易、碳排放核算等不同政策机制的有效衔接。
对企业实操层面尤为关键的一点是：绿证的减排价值仅限于外购电力产生的间接碳排放（Scope2），每1个绿证对应1MWh非化石能源电力，可在核算时按零排放计入，直接降低企业电力碳排放基数。但绿证无法抵消生产工艺、化石燃料燃烧等直接排放（Scope1），也不能用于企业整体碳配额清缴履约。绿电绿证正被正式纳入我国碳排放双控体系，但企业需认清边界，不能“买张绿证就当全部碳排清零”。
二是直接排放，特别是化石能源消费相关排放。 煤炭、石油等化石能源消费是碳排来源的主体。对高耗能行业企业而言，直接排放的核算涉及大量工艺过程数据，核算比电力更复杂，核算体系正在不断完善，双轨发展路径下基于自动监测的碳核算技术也在探索中。
3.2 “碳怎么降”：从能源替代到工艺革新
三步走降碳路径：能源清洁化：优先布局屋顶光伏、采购绿电、购买绿证。经物理认定（如厂区光伏自发自用）的绿电在碳排放核算中可按零排放计入。工艺低碳化：对钢铁、水泥等过程排放型行业，单纯换绿电远远不够。日钢集团作为全省首批减污降碳协同创新试点，以全流程智能工厂引领绿色发展。吉林石化建立“源头控碳、过程降碳、末端固碳”的全链条管控机制，“十四五”以来万元工业产值碳排放强度下降28%，实现了“增产不增排，增效不增碳”。碳管理数字化：长兴县碳排放管控中心联合多部门向全县重点排放企业提供“双碳”技改方案，引导企业提前规划节能降碳路径。
3.3 “碳怎么变现”：碳配额从“成本”到“资产”
碳排双控政策对企业带来的不全是成本，也开辟了资产化的新路径。全国碳市场已从发电行业扩展至钢铁、水泥、铝冶炼三大行业，覆盖排放量占比达到60%。
能效领先、单位产品碳排放低于行业基准线的龙头企业有望获得富余配额，可通过碳交易获得额外收益；而排放较高的中小企业将面临持续上涨的配额采购成本。塔里木油田的做法提供了参照：该油田发布《2025年度碳资产内部交易工作方案》，将碳排指标“像下达产量任务一样”分解至各单位，以碳交易推动内部积极减碳，树立“排碳有成本、减碳有收益”的理念。
四、落地路径：地方政府碳账本“操作手册”
面对2026年起正式施行的碳排双控考核，地方政府和企业应从哪里着手？
对地方政府来说，第一步是摸清碳排“家底” ，重点建立区域层面碳排放统计核算体系，确保数据可追溯、可核查。第二步是建立碳排放预算管理机制，将碳排总量和强度指标合理分解至下辖区县和重点行业，实现从“总量管控”到“强度约束”再到“动态调整”的全周期闭环管理。第三步是推动碳排数据应用，通过碳账户体系将碳排数据与绿色金融、产业政策挂钩，让“减碳”成为企业真实的经济收益来源。
对重点排放企业来说，第一步是建立产品级碳足迹核算模型，通过第三方机构完成核查认证，为出口合规和碳交易做准备。第二步是从能源替代、工艺革新、能效提升等方向加快低碳转型，利用绿电直连、碳交易等市场化机制控制碳成本。第三步是将碳管理上升为战略决策，通过“零碳工厂”“绿色供应链”等品牌建设将“低碳合规”转化为市场竞争优势。
结语
碳排双控是一项系统性工程。从国家层面的“5+9”考核体系到浙江衢州的地方碳账户立法，从镇江的碳排放预算管理到日钢集团的全流程智能制造，碳排“算账”的制度框架和技术手段正在快速成形。在国家考核的刚性约束和地方产能出清的市场选择双重作用下，碳排双控正从“纸上制度”一步步落地为“基层行动”。唯有用好手中的碳账本，方能在这场转型中行稳致远。