《更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》深度解读：“十五五”节能降碳的新蓝图

发布时间：2026-04-24

核心提示：2026年4月22日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》（以下简称《意见》）正式对外发布。这是继《碳达峰碳中和综合评价考核办法》之后，“十五五”开局之年出台的又一份重磅纲领性文件，对推进新形势下的节能降碳工作作出系统部署，明确了总体要求、重点任务和实施路径。节能仍有持续的贡献率高达50%以上，节能降碳仍是“十五五”碳达峰攻坚的最经济、最有效途径。

一、出台背景：“十四五”成效显著，“十五五”任务艰巨

1.1 “十四五”成绩单：能耗强度与碳排放强度目标双双完成

《意见》明确肯定了“十四五”期间的成绩。“十四五”以来，各地区、各部门深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，认真落实全面节约战略，扎实推进全社会节能降碳，取得显著成效，“十四五”全国能耗强度和碳排放强度降低目标均顺利完成。

具体来看，“十四五”时期，全国能耗强度累计降低11.6%，相当于减少二氧化碳排放约9亿吨。我国可再生能源发展领跑全球，非化石能源发电装机占比已达60%左右。在重点领域，京津冀及周边地区、长三角地区煤炭消费量分别下降约10%和5%；截至2025年，新能源汽车新车销量占比达40%以上；全国累计建成超低能耗、近零能耗建筑面积近3000万平方米。

1.2 “十五五”面临的挑战：国情没有改变，攻坚任务艰巨

但与此同时，《意见》也清醒地指出了当前我国节能降碳形势依然严峻：能源结构偏煤、产业结构偏重、环境约束偏紧的国情没有改变，化石能源和传统产业占比仍然较高，生态环境质量稳中向好的基础还不牢固，经济社会发展全面绿色转型仍面临不少困难挑战。

从产业格局来看，截至2025年底，我国高耗能产业（钢铁、有色、石化化工、建材四大行业）合计能耗仍占工业总能耗的60%以上，而工业能耗又占到全社会能耗的65%左右。能源消费刚性增长仍是“十五五”面临的最大压力。

1.3 “十五五”的决胜定位：从能耗双控全面转向碳排放双控

“十五五”时期是实现碳达峰的决胜阶段。《意见》中特别强调，要在全面实施碳排放总量和强度双控制度的背景下做好节能降碳工作。“十五五”规划纲要已将“单位国内生产总值能耗降低13.5%”和“单位国内生产总值二氧化碳排放降低18%”纳入约束性指标。

节能降碳是推进碳达峰碳中和、加快发展方式绿色转型的重要抓手，是维护国家能源安全、促进产业提质升级的重要支撑。《意见》要求，一以贯之坚持节约优先方针，把节能降碳贯穿经济社会发展全过程各方面，更高水平、更高质量做好节能降碳工作，坚决遏制能源消费总量不合理增长，持续提升能源资源产出效率，从源头有效减少碳排放。

1.4 “十五五”关键目标

根据公开披露信息，“十五五”期间我国将锚定以下关键目标：

 

能耗强度：单位GDP能耗降低约13.5%

 

 

碳排放强度：单位GDP二氧化碳排放降低约18%，到2030年碳强度比2005年降低65%以上

 

 

煤炭和石油消费：实现煤炭消费总量和石油消费总量稳步达峰

 

 

非化石能源占比：2030年非化石能源消费占比达到25%

 

 

清洁能源发电：推动新增清洁能源发电量逐步覆盖全社会新增用电增量

 

 

清洁能源装机：非化石能源发电装机占比达到60%以上

 

 

重点领域能效：主要耗能行业能效水平达到国际先进

 

二、核心要点：系统梳理5个方面18项具体举措

《意见》围绕5个方面重点任务，系统部署了18项具体政策举措。其中“第一到第五条”核心部署举措如下：

2.1 协同推进节能降碳与绿色转型（两方面）

《意见》强调统筹两条主线：一是节能降碳与产业优化升级的协同；二是节能降碳与能源绿色转型的协同。

统筹节能降碳与产业优化升级。 加强节能降碳与产业规划、产能调控等政策衔接协同，强化节能降碳激励约束和标准提升引领，持续降低产业对能源的依赖。支持运用数智技术、绿色技术改造提升传统产业，有力有效管控高耗能高排放项目，依法有序推进落后低效产能和工艺设备出清，协同化解重点产业结构性矛盾。大力发展绿色低碳产业，培育有利于节能降碳的新产业、新业态，推进零碳园区建设，发展以绿色能源制造绿色产品的“以绿制绿”模式。

统筹节能降碳与能源绿色转型。 处理好节能降碳和能源安全的关系，科学调控能源消费总量，严格控制化石能源消费，深入推进减煤控油，推动煤炭消费和石油消费逐步达峰。合理控制煤电装机规模和发电量，大力发展非化石能源和新型储能，加快建设新型电力系统，创新发展绿电直连、智能微电网等业态，推动新增清洁能源发电量逐步覆盖全社会新增用电需求。

2.2 大力推进重点领域节能降碳（五大领域）

《意见》从工业、建筑、交通、数字基础设施、公共机构五个重点领域的角度切入：

工业领域。 全面提升钢铁、有色、石化、化工、建材等重点行业能效水平，聚焦生产工艺、主要工序、重点设备等深入实施节能降碳诊断，组织实施一批工业节能降碳工程。深化工业园区节能降碳，推动供热、制冷等基础设施共建共享，加强企业间能量交换与梯级利用，推进园区能源系统整体优化和资源集约节约循环利用。

建筑领域。 严格新建建筑能效管理，推动超低能耗建筑规模化发展，建设安全舒适绿色智慧的“好房子”。结合老旧小区改造、清洁取暖等工作，积极推进既有建筑节能降碳改造，建立建筑能效等级制度。有序推进建筑光伏一体化建设，因地制宜推进余热资源和非化石能源供热替代。深入推进供热计量改革，支持老化供热管网更新改造。

交通运输领域。 大力发展铁路、水路运输，持续提升公路运输效率和绿色化水平，积极发展多式联运。持续推进绿色交通基础设施建设，建设零碳运输走廊。推广节能低碳运输工具，积极发展电动（氢能）重型卡车和绿色燃料船舶。

数字基础设施领域。 推进算力、通信基站和机房等基础设施节能降碳改造，持续提高单位算力能效和单位信息流量能效，严格电能利用效率等能效指标准入管理，支持发展绿色低碳、集约循环的算力设施。

公共机构领域。 推进公共机构节能降碳改造，加强公共机构能耗定额管理，发挥公共机构在全社会节能降碳中的示范引领作用。

2.3 进一步加强节能降碳监督管理（三大管控手段）

一是严格节能降碳审查评价。 新（改、扩）建高耗能高排放工业项目在纳入国家规划布局以及履行审批、核准、备案手续时，应制定碳排放等量或减量置换方案，落实情况作为碳排放评价重要内容。

二是加强重点用能和碳排放单位管理。 建立健全重点用能和碳排放单位节能降碳管理档案，强化年度能源利用状况报告、碳排放清单等报送审查。

三是强化节能降碳全流程监管。 常态化开展煤炭、石油、电力等能源消费相关指标跟踪监测，加强同类型地区指标比对分析，强化部门联合执法。

2.4 强化节能降碳工作支撑保障（三大支撑措施）

一是健全法律法规。 加快修改节约能源法，修改颁布可再生能源法，修订发布重点用能和碳排放单位管理办法。

二是完善标准标识体系。 加快完善重点行业能耗和碳排放限额、重点用能产品设备能效等标准，围绕新领域、新业态制定实施一批节能降碳国家标准。

三是强化政策支撑。 在综合考虑能耗、环保绩效水平基础上研究完善差别化电价政策，落实好有利于节能降碳的税收优惠政策，引导金融机构提供多元化金融产品服务，研究设立国家低碳转型基金。这是政策组合拳中力度最大的一项——国家低碳转型基金作为国家级资金保障，将与碳市场、绿色金融工具协同发力，形成“资本引领、价格发现、信贷跟进”的绿色低碳投融资体系。

2.5 加强组织实施（三大保障）

《意见》还从加强组织领导、强化责任落实、营造良好氛围等方面对加强组织实施提出明确要求，确保各项部署落地见效。

三、政策创新与亮点

3.1 首次系统阐释碳排放双控制度下的节能定位转型

《意见》最深层的一条信息是：在从能耗双控全面转向碳排放双控制度的大背景下，节能工作的内涵已发生深刻变化——正在从单纯强调资源节约和效率提升，转向推动碳达峰碳中和、支撑经济社会高质量发展的新定位。《意见》明确“把节能降碳贯穿经济社会发展全过程各方面”，释放出发力领域更宽、节能与降碳深度融合的信号。

3.2 首次明确碳排放等量或减量置换制度

《意见》要求新（改、扩）建高耗能高排放工业项目应制定碳排放等量或减量置换方案，落实情况纳入碳排放评价。这一制度的意义在于——对“两高”新建项目全链条实施碳准入管控，为确需上马的高质量项目腾出碳排放空间，同时避免了项目盲目扩建对碳减排目标的硬性冲击。

3.3 国家低碳转型基金设立意义重大

《意见》明确“研究设立国家低碳转型基金”，这标志着我国绿色低碳投融资体系迎来里程碑式突破。该基金届时将与碳市场交易、央行碳减排支持工具形成“资本引领、价格发现、信贷跟进”的协同体系，填补传统产业和资源富集地区绿色转型的资金缺口，加速低碳技术研发和产业孵化，预计将发挥数倍的资金杠杆效应。

3.4 零碳园区、“以绿制绿”等新概念纳入顶层设计

《意见》明确提出“推进零碳园区建设”和“发展以绿色能源制造绿色产品的‘以绿制绿’模式”，这些此前多在地方试点层面的做法首次进入国家纲领性文件，标志着零碳园区和以绿制绿理念从试点走向规模化推广。按照“十五五”规划纲要目标，我国将在“十五五”期间建成100个国家级零碳园区，以绿色能源覆盖绿色产品生产过程，构建名副其实的低碳产业链。

四、对地方、产业和企业的重大影响

4.1 对地方政府：从指标治理到系统性转型

《意见》配套《碳达峰碳中和综合评价考核办法》实施后，地方政府将从“为考核而节能”转向“系统性绿色转型”。对地方而言，需重点抓好三项工作：一是碳排放预算管理——科学合理设定减碳和节能的协同目标，二是重点风险领域控排——严控高耗能产业盲目扩张，三是绿色动能培育——招商引资更加侧重低碳新兴产业。镇江市已经开始探索，建立起碳预算治理体系，实行“总量管控、强度约束、动态调整”的管理模式。

4.2 对重点行业：碳置换制度倒逼存量出清

钢铁、有色、石化化工、建材四大高耗能行业将面临最大的政策冲击。碳等量或减量置换制度意味着增设新增产能前必须购买或调剂削减存量碳排放，“配额和减量”相互约束。建材、钢铁等行业将面临更多“以提标替代停产的升级”压力，但龙头企业有望通过绿色化改造扩大市场份额。较有力度的存量淘汰有利于产业集中度提升，行业效率同步迈上新台阶。

4.3 对企业：碳数据变成核心经营指标

碳排放等量或减量置换、建立重点用能和碳排放单位管理档案、完善能源利用状况报告和碳排放清单等，都让碳排放数据从以往的“填空题”变成“必答题”，碳数据管理的准确度、真实性将成为企业违规风险之一。同时，节能降碳也是企业竞争力的主动选择——运用数智技术、绿电直连、能效诊断的企业，将获得差别化电价、绿色金融等方面的直接有效政策倾斜，大大激励节能减碳成为企业高管的KPI。

五、地方实践案例

5.1 镇江：全国较为系统的碳排放预算管理探索

镇江市印发《2026年碳达峰碳中和（低碳城市建设）重点工作任务》，探索建立市域碳排放总量预算管理机制，科学划定碳排放分区域、分行业预算总量及年度预算量，实行“总量管控、强度约束、动态调整”管理模式，从源头上强化碳排放全周期管控。同时，全市持续加码源头准入管控，将碳排放评价纳入项目节能审查，全面开展拟建“两高”项目联合评估论证。镇江这一治理设计，是地方政府对《意见》碳准入要求的对接和落地。

5.2 平顶山：资源型城市绿色转型

河南平顶山从能耗双控转向碳排放双控，新能源总装机突破600万千瓦，占电源总装机的55%，清洁能源已成为全市电力重要支撑。在推进节能降碳改造、探索新建项目碳置换的同时，亚洲首个深地盐穴大规模储氢项目已开工建设，积极布局压缩空气储能、抽水蓄能等新型储能产业，探索“源网荷储”一体化能源新模式。

5.3 厦门：虚拟电厂+零碳园区前瞻布局

厦门市“十五五”规划纲要提出加快光伏发电规模化开发（装机规模达130万千瓦）、加快推进虚拟电网建设和源网荷储一体化，同时建强同翔高新城国家零碳园区，培育一批零碳工厂、绿色供应链管理企业，统筹推进清洁能源替代、工艺流程升级、绿电直连和碳管理能力提升。厦门正在打造数字化和减碳治理的标杆，为城市储能调度、碳排放精细管理向基层渗透探索前沿示范。

5.4 雄安新区：零碳供热进程积极进展

2026低碳供热高质量发展大会在雄安新区举办。国家能源局原副局长吴吟指出，“十五五”供热低碳转型要重点突破清洁能源替代、多能互补耦合、数字科技赋能与全域节能降碳。雄安实践显示，容东和启动区清洁能源供热占比已超40%。未来全国供热行业将以雄安为标杆加速零碳转型。

六、未来展望：节能降碳工作的深远影响

综合来看，《意见》不仅是对节能降碳工作的系统部署，更是从能耗双控真正全面转向碳排放双控后的具体行动纲领。《意见》释放的信号清晰表明：节能降碳是第一能源，也是最经济有效的减排选择，但节能的内涵已从末端节能升级为全链条、全过程降低碳排放。

随着排放数据成为硬约束、国家低碳转型基金与碳市场形成资金闭环，《意见》将引导全社会把节能降碳理念转化为节能降碳自觉行动。正如国家节能降碳中心主任刘琼所言：“《意见》再次发出加快绿色低碳发展的动员令，推动以更大力度、更实举措加快生产方式深度变革，为全面推进强国建设、民族复兴伟业注入持久绿色动能。”

“十五五”攻坚路上，“更高水平更高质量”的主旋律将越来越响亮。低碳技术创新的赛道已经铺开，节能改造的大市场正在涌现，零碳园区和零碳运输走廊的梦想已经启航。对地方政府、企业和公众而言，唯有积极主动拥抱变革，才能在节能降碳双控政策中抢占先机，将绿色转型的内生动力转化成面向未来的强大竞争力。

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