中国水污染防治政策进展情况

 

    【格林环保为您关注】本报告通过文献调研，全面系统地梳理了20世纪70年代以来中国水污染防治政策的进展情况，报告如下：第一，中国水污染防治规划体系逐步完善。第二，“命令―控制类”政策工具逐步强化，并发挥基础性作用。其中，水污染防治的标准体系逐步建立和完善，排污达标稳步推进，废水达标率稳步提高；总量控制制度不断深化，并发挥重要“约束性”作用；排污许可制度仍处于试行阶段；限期治理制度建立并开始实施。第三，水污染防治的环境经济政策框架初步形成，市场化减排机制在探索中前行。其中，水污染物排污收费制度逐步建立并不断完善；水污染防治财政制度逐步完善；供水价格形成机制逐步完善，水价逐步调整；水污染物排污权交易试点进一步扩大。第四，水污染防治的能力建设稳步提高，水污染防治技术政策逐步完善。

    中国水污染防治工作可以追溯到20世纪70年代。本报告通过文献调研全面梳理了中国水污染防治政策的进展情况，这是评估水污染防治政策，进而提出改进方向的基础。

    水污染防治规划体系逐步建立

    中国从20世纪70年代开始水污染防治规划的研究，随后的“六五”、“七五”和“八五”期间攻关中,开展了大量水环境背景值、水体功能分区、水环境容量理论与总量控制方法的研究,规划过程中运用了水质数学模型、多目标评价预测模型和大规模系统优化方法等定量分析手段,增强了规划的科学性。目前,中国已经形成了以污染物目标总量控制技术为主的规划技术体系，并针对确定的污染物总量控制指标,制定了重点流域水污染防治规划（张远等，2007年）。

    20世纪90年代以来，国家制定了多部水污染防治的计划和规划。1994年从治理淮河开始，先后制定了“三河”（淮河、辽河、海河）、“三湖”（太湖、滇池、巢湖）、重点工程（三峡工程、南水北调工程）的水污染防治计划并制定了重点流域水污染防治“九五”计划。2000年以后，国家陆续出台了多项水污染防治的专项规划，如《淮河、海河、辽河、巢湖、滇池、黄河中上游等重点流域水污染防治规划（2006－2010年）》、《全国地下水污染防治规划（2011－2020年）》、《全国重要江河湖泊水功能区划（2011－2030年）》等等。在这一阶段，水污染防治规划的数量显著增加，专业化、细化程度不断提高。水污染控制规划方法主要为目标总量控制模式，控制指标主要为COD和氨氮，主要污染控制对象为工业污染与城镇生活污染。

    “命令―控制类”政策工具逐步强化，并发挥基础性作用

    ――水污染防治的标准体系逐步建立和完善，排污达标稳步推进，废水达标率稳步提高

    国家和地方的水污染排放标准体系逐步建立和完善。20世纪70年代，中国制定了《工业“三废”排放试行标准》。20世纪80年代，中国先后制定了《污水综合排放标准》等综合性标准。随着1984年《水污染防治法》的颁布实施，中国对轻工、冶金、石油开发等30多个主要行业逐步制定了行业水污染物排放标准，初步形成了行业水污染物排放标准体系。20世纪90年代有关部门陆续制定了畜禽、造纸、印染、合成氨、磷肥、烧碱、聚氯乙烯工业等多个工业行业水污染物排放标准。2000年以后，有关部门制定了《畜禽养殖污染物排放标准》、《城镇污水处理厂污染物排放标准》等。2010年，环境保护部修订发布了《地方环境质量标准和污染物排放标准备案管理办法》。2013年印发的《国家环境保护标准“十二五”发展规划》提出了国家与地方两级环保标准协调发展的环保标准管理战略。

    水环境质量标准体系逐步建立并完善。中国的水质标准始于20世纪80年代,国家陆续制定了《地表水环境质量标准》、《海水水环境质量标准》、《农田灌溉水质标准》、《渔业水质标准》、《地下水质量标准》等，经过多年的发展和修订,已逐渐形成了一个相对完整的标准体系（李贵宝等，2003年）。其中,作为综合性标准的《地表水环境质量标准》,从1983年开始颁布实施以来,迄今为止已经修订3次,已成为中国水环境监管的核心尺度（孟伟等，2006年）。

    数据显示，工业废水处理达标率从1986年的55．4％提高到2010年的95．9％。文献调研表明，尽管中国的污染物排放达标数据存在较大的问题，但是以标准及排污达标为代表的政策工具仍然是“基础性的”政策工具。实证研究显示，中国环境监管政策体系中，“命令―控制类”政策的作用大于经济激励政策的作用（郭庆，2014年）。也有研究表明，1981年至2008年间，中国环境管理新5项制度对中国重金属减排量的贡献在42238吨至67810．4吨之间，约占该时期重金属减排总量的38．1％至61．2％（严晓星等，2011年）。

    ――总量控制制度不断深化，并发挥重要“约束性”作用

    中国引入并实行污染物总量控制制度已有20年的历史。1996年的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标》首次提出污染物排放总量控制。随后，1995年8月，国务院下发的《国务院关于环境保护若干问题的决定》明确提出“实施污染物排放总量控制”。“九五”期间，中国对废水中排放的化学需氧量、石油类、氰化物、砷、汞、铅、镉、六价铬8项指标实行了排放总量控制。这一阶段，中国污染物控制从“浓度控制”向“总量控制”转变。“十五”期间中国对水污染物COD和氨氮进行总量控制，但是，COD仅减少了2％，未完成“十五”规划削减10％的控制目标。“十一五”期间只对COD指标进行了总量控制。从2006年5月，国家环保总局代表国务院与31个省市区政府签署了“十一五”COD总量消减目标责任书，随后，省级政府和市政府、市政府与下辖的县也分别采用签署责任书的方式、“层层分解落实”的方式逐步确立。2007年底国家环保总局出台了《“十一五”主要污染物总量减排考核办法》、《“十一五”主要污染物总量减排统计办法》、《“十一五”主要污染物总量减排监测办法》，构成了“十一五”期间主要污染物减排考核工作的“三大体系”，为污染物总量减排提供了重要支撑。同时，国家对“节能减排”工作的考核采用“一票否决”。“十一五”以来，中国污染物总量控制制度取得实质性进展，对遏制污染物排放已形成“强约束”，并推动了污染物排放逐步实现转折。“十二五”期间总量控制的指标中又增加了氨氮指标。总体上，总量控制制度的实施，对水污染物控制发挥了重要作用。

    ――排污许可制度仍处于试行阶段

    中国的排污许可证制度是作为总量控制制度的配套制度试行并逐步发展。为逐步实现总量控制,自1988年5月,国家环保局正式在上海、金华、徐州等18个城市率先进行了排放水污染物许可证制度的试点工作。各试点城市经过3年的努力,在实行排放水污染物许可方面取得了一定的经验。基于上述实践,国家环保局在《关于加强水污染防治工作的决定》和《水污染物排放许可证管理暂行规定》中指出，全国各地在1992年底全面完成排污申报登记工作，到1995年底全国基本上实行排污许可证制度（阎庆伟，1996年）。2001年、2004年国家环保总局先后发布了《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》、《关于开展排污许可证试点工作的通知》、《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，进一步明确要“推行排污许可证制度，禁止无证或超总量排污”。截至2013年底，全国绝大多数省级行政区已将排污许可证制度纳入地方性法规，并制定了规范性文件（苏丹等，2014年）。

    2008年1月，国家环保总局公布了《排污许可证管理条例》（征求意见稿）和起草说明，标志着中国将通过立法全面推行排污许可证制度。但是，截至目前，国家层面的《排污许可证管理条例》仍未出台。

    ――限期治理制度建立并开始实施

    从2007年开始，针对部分流域严重污染的问题，国家环保总局对长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的6市2县5个工业园区实行“流域限批”。从2009年开始，环境保护部开始逐步完善限期治理制度，出台了《限期治理管理办法（试行）》。2009年8月，国务院公布《规划环境影响评价条例》，并于2009年10月1日起施行。这一条例旨在加强对规划的环境影响评价工作，提高规划的科学性，从源头预防环境污染和生态破坏。同时该条例为“区域限批”、“总量控制”提供实施基础。

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