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环境保护税如何才能有效地保护环境?

今年1月1日,我国终于有了一个以“环境保护”为名的“新税种”。在经济学里,环境保护税的学名就是“庇古税”。作为典型的“庇古税”,环境保护税有哪些最基本特征呢?

    首先是还原污染排放的成本。生产单位必须支付与其污染所造成的社会成本同等的税负,这样一来,外部成本一旦内部化后,生产就可以实现社会意义上的优化甚至最优,同时也就会推动生产者更加注重对环境保护设施、设备的投入,促使其开展绿色的技术创新。

    其次体现税额的差别性。由于污染对环境的不同影响会产生不同成本,单个企业所应承担的最优税负水平也应该有所差异,这意味着我们有必要对不同地区制定不同的环境保护税额(税率)。

    第三个体现环境保护税的“先增后减”性。受经济发展本身和环境保护税等规制的影响,环境保护税的规模可能在初期会越来越大,但随着经济结构的改变、生产和消费方式的变化,污染排放的规模达到一个顶峰后就会开始下降。这个规律得到了经济学家的验证,这就是著名的“环境库兹涅茨曲线”。由此,在税率不变的情况下,环境保护税的规模最终应该会变得越来越小。就此意义上,我们也可以说,环境保护税并不会真正地增加企业负担,反而是帮助降低负担的。也就是说,在环境保护税刚开征的最初阶段,我们要做好税负水平提高的准备,但长期来看,这个税种的水平其实是稳中有降的。

    环境保护税的最后一个基本特征是征收上的属地性。由地方税务部门征收,同时也纳入地方财政收入。这里面有两方面的因素,第一是大部分污染排放有较强的属地性,排污的地方特性决定了地方政府在征收环境保护税上的天然优势;第二是给地方政府在收入上的激励来对冲征税过程中较大自由裁量权所造成的“道德风险”,也就是克服地方政府处于经济发展需要而少收环境保护税的“冲动”。

环境保护税能否真正地保护环境?

    理论上讲,环境保护税是可以做到这一点的。但实际上,我们还无法过高估计环境保护税的环境保护作用,这里面有几点原因。

第一,当前环境保护税的收税规模太小。根据税法规定,当前的环境保护税是从排污费基础上平移过来的,而先前的排污费无论是在收费水平,还是在收费范围上都是较为有限的,平移后的结果就是环境保护税无法在短期内提到较高水平,以满足“庇古税”设计的最基本理念——等同于排污社会成本。

第二,环境保护税还受到税负中性原则的影响。作为新增的第19种税种,环境保护税的征收是不能影响到企业总体税费负担的。那么既要保护环境,又要维持税负水平,只能对税负结构加以调整,通常是通过调低所得税来为环境保护税腾出空间。但目前看来,实行这一调整的时机显然并不成熟。因此,在做到这一点之前,环境保护税的税负水平都无法真正地与环境保护所需要的实际程度相持平。

第三,环境问题日积月累,是多种因素共同造成的,无法寄希望于一种政策工具和手段加以解决。作为环境经济政策工具之一的环境保护税,必须与其他的环境经济政策工具以及其他的环境法律工具、环境宣教工具等互补,形成合力,共同推动环境保护,重现蓝天白云。(作者系复旦大学环境经济研究中心副主任)

 

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