论强化中国环境执法的十对策

       当前，环境污染已经成为严重的社会问题，威胁着群众的身体健康甚至生命安全。对于任何严重的社会问题如社会治安问题、腐败问题采取综合治理的措施，是我国社会治理的一条成功经验。对环境污染问题，同样需要综合治理。综合治理原则已经写进了《环境保护法》。所谓综合治理，就是综合运用行政、经济、技术、法治等多种手段。对环境质量恶化而工作滞后的地区，要加大督导，查找是否存在阻碍执法、干扰执法或不会执法、不愿执法的问题。还要创新执法形式，异地交叉执法检查有利于减少环境执法中地方保护、人情关系的干扰。      

       法治是治理环境的重要方面和终极保障。法治的特点是规则治理，这是国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方面，也是国际上环境治理的一条重要经验。法治思维是规则思维，在各种治理手段中，法治手段是终极保障，最大的特点在于它的强制性。通过法律强制污染者进行治理，实现谁污染谁治理；通过法律强制污染者缴纳罚款、罚金，由政府进行治理或第三方治理；通过法律强制污染者缴纳赔偿款，补偿受到污染的受害者；通过法律强制造成污染的责任人员受到刑罚处罚，实现特殊预防与一般预防的效果。

       党中央高度重视生态文明建设和环境保护，习近平总书记提出“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”，突出了生态文明建设的法治保障问题。环境法治包括环境立法、环境执法、环境司法、环境守法。笔者认为，当前决定我国环境法治状况的关键不是立法、不是司法，而是执法。在一些地方，存在环境执法不作为、执法处罚轻、执法舞弊等问题，而造成这些问题的深层次原因包括立法偏软、法律规定不明确、地方保护主义干扰、执法队伍数量不足及装备落后、执法队伍素质有待提高等。为此，笔者提出强化我国环境执法的十项对策。

       一是增强环保立法的严厉性，促进执法严格。

       软弱的立法不可能造就严格的执法。《环境保护法》从过去的“面条法”到现在的“骨头法”，成为“有牙齿”的法律，表现在规定按日连续处罚、查封扣押造成污染物排放的设备设施、行政拘留、超标排污的停产停业、环境监管部门主要责任人引咎辞职等严厉处罚的措施上。《环境保护法》作为我国的环境基本法，其严厉处罚的精神必将成为未来修改各类环保单行立法的遵循。

       二是增强环保立法的可操作性，方便执法。

       让新环保法长出“牙齿”，不仅要有严厉的处罚，而且必须细化法律条文，法律条文越具体、越细致就越具有可操作性，法律的牙齿就越锋利，新环保法在这方面有了巨大的进步。新环保法实施后，环保部门还制定了4个实施办法，增强了法律的可操作性。日本环境法治很发达，其中一个重要特点就是环境立法非常具体明确，可操作性很强，这样有利于执行和检查监督。美国的环保法往往都有好几百页，能具体则具体。他们认为，在复杂的工业社会，如果环保法过于简单，是难以解决复杂的环境问题的。这些都值得我们借鉴。

       三是加强环境执法创新，解决执法懒政问题。

       环境执法“大练兵”等是实践中解决环境突出问题的有效办法。“暴风骤雨”，才能冲刷污泥浊水。对环境质量恶化而工作滞后的地区，要加大督导，查找是否存在阻碍执法、干扰执法或不会执法、不愿执法的问题。专家评估认为，通过“大练兵”等执法方式，地方环保部门执法能力和水平大幅提升，促使环境守法态势逐步形成。

       四是加快推进环境保护管理体制改革，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理。

       习近平总书记在对“十三五”规划建议进行说明时指出：“现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。现行环保体制存在4个突出问题：一是难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任；二是难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干扰；三是难以适应统筹解决跨区域、跨流域环境问题的新要求；四是难以规范和加强地方环保机构队伍建设。”

       五是增加执法人员数量，改善执法装备。

       新环保法实施后，环境执法人员的数量有所增加。但是，面对全国两千多万家企业、几十万家规模以上工业企业，8万名执法人员确实太少。但是目前，增加编制很困难。中办、国办《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》就明确，试点省份要在不突破地方现有机构限额和编制总额的前提下，统筹解决好体制改革涉及的环保机构编制和人员身份问题，保障环保部门履职需要。总之，这是一个待解的难题。为了解决人手不足的问题，每当开展集中行动时，就需要从各地抽调人员。如2017年4月，环境保护部从全国抽调5600名环境执法人员，对京津冀及周边传输通道“2+26”城市开展为期一年的大气污染防治强化督查。而在国外，环境执法人员的数量比较充足。如美国环保局有1.8万名全职雇员，各州都有自己的环保局，如加利福尼亚州就有3000多环境与资源执法人员。

       六是建立环保警察制度，强化环境执法。

       过去环境执法没有列入政府执法序列，执法人员没有强制执法权，不能直接采取强制措施，时常遭遇违法企业阻碍执法、暴力抗法。企业阻拦或大门一关，执法人员不能强行进入，只能报警请求公安支援。但是等到大门打开，人去楼空，违法排污的证据也消失了。在这次环保体制改革中，将环境执法机构列入政府行政执法部门序列，依法授权环境执法机构实施行政处罚。

       七是实现行政执法与刑事司法无缝衔接。

       实践中存在行政执法与刑事司法的衔接不畅问题，还有一个重要原因就是证据搜集难。移送案件必须有充分证据，而污染环境案件需要进行污染物鉴定，环保部门在自己没有能力鉴定的情况下往往委托司法鉴定机构来鉴定，鉴定费用高昂。如河北省公安部门侦办一起化工厂污染环境案，对两亩土地进行环境污染损害评估，费用高达50多万元。环保案件移送起诉率只有30%，不少犯罪嫌疑人因为缺乏证据逍遥法外。

       八是充分发挥检察机关法律监督职能，促进环境执法机关尽职尽责。

       提起行政公益诉讼，符合检察机关法律监督机关的性质，也是解决环境行政执法不作为问题的重要对策。从试点情况看，公益诉讼试点过程中，绝大部分案件通过诉前程序，保护了国家利益和社会公共利益，只有部分案件通过了诉讼程序。通过诉前程序，充分调动了有关主体在公共利益保护方面的积极性，75%以上的行政机关主动纠正了行政违法行为，充分发挥了诉前程序及时解决问题、有效节约司法资源的优势。2017年7月1日起，新修订的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》开始实施，所有的检察机关均可提起公益诉讼。

       九是充分发挥环保公益组织作用，以公益诉讼推动执法部门依法履职。

       根据法律，能够提起环境民事公益诉讼的主体只有环保公益组织，条件是在设区的市以上民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。个人是没有民事公益诉讼主体资格的，以防止滥诉问题的发生。

       十是充分依靠社会公众支持，严肃查处环境违法问题。

       新环保法设“信息公开与公众参与”专章。信息公开的目的是接受社会监督，倒逼相关部门严格执法、排污单位依法减排。而公众参与在环境执法方面，主要是参与举报。环境执法不是孤立的，要发现违法线索，必须充分调动广大群众的积极性。可以说，群众举报是执法部门的源头活水。为了鼓励群众举报，应采取若干奖励举报的措施。对于提供充分证据的，更应该予以重奖。