治理城市病需推进城市绿色发展

【格林有态度】

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12月20日至21日，中央城市工作会议在北京召开，会议提出，“转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题”。

城市病是指城市快速发展过程中所出现的各种不良症状，如人口膨胀、交通拥堵、就业困难、住房紧张、贫富两极分化、公共卫生恶化、环境污染、生态破坏等。

笔者认为，贯彻中央城市工作会议精神，着力解决城市病等突出问题，治本之策在于转变城市发展方式、大力推进城市绿色发展。推进城市绿色发展，应把握以下5个措施。

一是以空间均衡发展治理城市无序开发和人口过度聚集。要严格控制特大城市规模，增强中小城市承载能力，促进大中小城市和小城镇协调发展。

 

城镇化必须同农业 现代化同步发展，城市工作必须同“三农”工作一起推动，形成城乡发展一体化的新格局。居住用地、公共管理与公共服务用地、工业用地、交通设施用地、绿地等 主要用地要有适宜的比例，促进城市内部空间的优化布局。

要以城市群为主体形态，科学规划城市空间布局，实现紧凑集约、高效绿色发展。采用美国式的大城市无 序蔓延发展，会成倍增加资源能源消耗和环境压力；采取德国城市均衡布局的发展模式，会成倍节约资源能源消耗和减少环境压力。

 

在规划管理体制上，要以主体功 能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”，为空间均衡发展提供制度保障。

二是以绿色经济发展促进城市经济发展与环境保护的协调发展，提升城市活力和竞争力。

 

绿色经济发展政策主要包括可持续规模政策和有效配置政策。可持续规模政 策就是要实行土地、水、能源总量控制政策，以地定城，以水定城，坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量。

 

有效配置政策则是要大 力推进工业、交通和建筑三大领域的节能减排。同时，给自然资产定价，向自然资产再投资，提高城市生态环境承载能力。

 

三是以共享发展促进城市社会公平和和谐发展。加强对农业转移人口市民化的战略研究，统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗等领域配套改革，促进有能力在城 镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。

 

深化城镇住房制度改革，继续完善住房保障体系，加快城镇棚户区和危房改造，加快老旧小区改造，解决中低收入阶 层住房问题。

四是以环境可持续发展创造优良的城市人居环境。要把好山好水好风光融入城市。大力开展生态修复，让城市再现绿水青山。

 

要控制城市开发强度，划定水体保护 线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线，防止城市摊大饼式扩张。要坚持集约发展，树立精明增长、紧凑城市理 念，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变。

 

要加强和完善城市交通、能源、供排水、供热、污水、垃圾处理等基础设施建设，提高 大气、固废和污水治理能力。

五是以文化可持续发展治理千城一面和促进城市特色。加强城市历史文化遗产保护工作，保护自然景观，传承历史文化；加强对城市的空间立体性、平面协调性、风貌整体性等方面的规划和管控，留住城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等。

 

亚里士多德曾说：“人们来到城市，是为了安全地生活；人们留在城市，是为了更好地生活。”治理城市病，需要攻坚克难；转向绿色发展，需要政府、社会、市民三大主体共同努力；让城市生活更美好，则需要将绿色发展措施落到实处。

 

生态赔偿是一个法律意义上的概念，这一点在《试点方案》也有所体现。方案中多次出现侵权、担责、索赔等，这说明生态赔偿强调的是法律上由于损害方的任何原 因导致对他人环境权的一种侵害。

 

无论在公法还是私法上都是一种明显的侵权行为，而且具有受损对象不具体、赔偿主体不明确等特点，与生态补偿区别明显。

 

同时，由于受损对象难以具体化，《试点方案》提出由省级地方政府作为受偿主体，这样规定，也避免了受偿主体的随意性。因此，生态赔偿具有强制性、契约性和惩 罚性。由于受偿人是政府，生态赔偿的利益关系具有行政关系特征，赔偿权利人和赔偿义务人是不对等的行政管理关系。

从经济学上分析，生态补偿和生态赔偿概念均是基于外部性理论而产生，但两者却反映了外部性的不同方面。

 

生态补偿可以看作是对受偿人的生态正外部性收益内部 化手段，是生态受益人主动、有意识地承担生态补偿成本，达到生态环境的成本与收益均衡。生态赔偿则不然，《试点方案》提出，由试点地方省级政府提出赔偿权 利，其他公民、法人和其他组织也可举报要求赔偿。

 

可以看出，生态赔偿更倾向于对损害主体环境负外部性一种事后矫正，是赔偿义务人的被动反应。如果说生态补 偿是一种激励性机制，而生态赔偿则是惩罚性机制。在赔偿款项上，不仅要包括功能恢复性价值，还应该包括损害行为惩罚性费用，增加其违法成本和损害成本。

 

从结果看，理论上，生态补偿可能会接近生态服务价值的上限，而生态赔偿则是趋向生态服务价值的下限。在这种意义上，有必要通过立法，对生态环境价值赔偿的技 术鉴定和价值评价标准做出明确规定，避免逐底竞争式的审判案例发生。